检察机关扣押、冻款、处理涉案款物制度的完善/周勇
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时间:2024-06-28 22:43:44
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检察机关扣押、冻款、处理涉案款物制度的完善
周勇
检察机关对扣押、冻结、处理涉案款物的做法，不仅影响到案件的办理质量，还直接牵涉到当事人、涉案单位的合法权益，影响到检察机关的执法公信力和形象，为此最高人民检察院为完善人民检察院扣押冻结款物工作，多次对《扣押冻结款物工作规定》进行修改和完善。
2010年4月7日最高人民检察院第十一届检察委员会第三十三次会议通过的《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》，在2006年制定的《人民检察院扣押、冻结款物工作规定》的39条，增加至54条。其中，新增条文13条，作出重要修改的条文近20条，另有多个条文作了文字修改，未作修改的仅7个条文。《工作规定》进一步完善和规范检察机关扣押、冻结、保管、处理涉案款物的各个程序；增加监督制约的途径，强化对扣押、冻结、处理活动的监督制约；修改完善侦查终结报告、不起诉决定书、起诉书等相关文书的内容要求，强调扣押、冻结、保管、处理涉案款物活动都应当有文书记载，提高扣押、冻结活动的透明度；扩大当事人在检察机关扣押、冻结、处理涉案款物工作中的知情权、投诉权，增强当事人对扣押、冻结、处理涉案款物工作的监督力度，突出对当事人及有关利害关系人的权利保护等。该规定对检察机关扣押、冻结、处理涉案款物作出了较为完善的规定。
司法实践中，一些检察院违规违法扣押冻结涉案款物的现象仍时有发生。因此，加强对扣押冻结涉案款物的管理，已成为检察机关一个不容忽视的问题。笔者结合检察机关2009年开展的对扣押冻结处理涉案款物专项检查活动，谈一谈检察机关扣押、冻结、处理涉案款物存在的问题及制度完善几点建议
一、检察机关在扣押冻结处理涉案款物方面存在的问题
（一）扣押、冻结涉案款物与追缴赃款财物的性质和做法不严格分。2009年6月最高人民检察院决定在全国检察机关组织开展直接立案侦查案件扣押、冻结、处理涉案款物专项检查工作，我院从 6月至12月，按照的规定开展专项检查活动。在专项检查活动上报扣押、冻结涉案款物的数据时，对侦查阶段认定的犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的金额，通知其本人或家属交在我院的涉案款是否属于扣押冻结款有争议，经请求上级院，我院在统计表中将这部分列入了扣押款项内。也就是将追缴的涉案款等同于扣押款物。本人认为这种理解不妥，理由是扣押、冻结的款物与案件之间具有密切关系，能够对案件起到证明作用，证明违法犯罪行为的发生以及违法犯罪行为的严重程度，扣押、冻结的主要目的在于取得和保全证据，防止其被毁坏或隐匿。与案件无关的物品侦查机关不得扣押、冻结，正是扣押、冻结款物具有证据价值，司法机关才有权对其采取查封、扣押、冻结的强制措施。而追缴的法律含义是指公安司法机关依法对违法所得的一切财物勒令缴回。
（二）案件未结，扣押款物先交财政。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》规定（一）对作为证据使用的实物，应当依法随案移送。对不宜移送的，应当将其清单、照片或者其他证明文件随案移送，不得以未移送赃款赃物为由，拒绝受理案件。（二）侦查机关冻结在金融机构的赃款，应当向人民法院随案移送该金融机构出具的证明文件，待人民法院作出生效判决后，由人民法院通知该金融机构上缴国库，该金融机构应当向人民法院送交执行回单。（三）查封、扣押的赃款赃物，对依法不移送的，应当随案移送证据清单、照片或者其他证明文件，待人民法院作出生效判决后，由人民法院通知查封、扣押机关上缴国库，查封、扣押机关应当向人民法院送交执行回单。据了解很多检察院不严格依照上述规定执行，在案件还在侦查阶段，为缓解办公经费的不足，就将所扣押、冻结、追缴的涉案款物上缴国库。
（三）收缴违纪、违反行政法规的资金，不移送有处理权的部门处理，直接上缴财政。高检院在扣押冻结处理涉案款物中规定，对违纪、违反行政法规资金，应当移送相关部门处理。但在司法实践中，有的检察院将违纪、行政法规资违反金直接上缴财政。其原因在于以前检察机关的经费主要依靠地方财政拨给，中央、省级财政拨给检察机关的经费不能保障检察机关正常的工作。如某基层检察院每年各项支出需150万元，中央、省级财政拨给检察机关的经费只有30万元，缺口120万元，而地方财政一般是按照上缴数来拨给检察机关经费。
（四）不按规定向法院移送扣押物，主要表现在公诉部门对公安机关办理的案件，不按规定随案向法院移送扣押物，近年来，我们在对扣押物品清理中发现，公诉部门在对公安机关随案移送的扣押物，在起诉时，没有随案移送有三起，法院在判决时由于不知有扣押物，未在判决书中对扣押物的处理作出判决。被告人到找后，检察机关才同法院协商，移送法法院，法院只得以裁定的方式对扣押物的处理作出判决。
（五）法院判决书中，多数未对检察机关扣押款物的处理作出判决，我们对2004年至2010年某检察机关办理的90余起贪污、贿赂案件的判决进行了审查，发现法院在判决中认定了犯罪数额，而对检察机关在侦查、审查起诉阶段扣押的款物，没有按照相关规定上缴国库的数额，也没有通知查封、扣押检察机关机关上缴国库。检察机关从未向人民法院送交执行回单。由于法院未在判决中作出扣押机关上缴国库的数额，检察机关一般都是将扣押、收缴款全额上缴，没有按法院判决书中认定的犯罪数额上缴。近年来就出现一些被告人及亲戚要求检察机关退还法院判决书未认定部分。
（六）不按规定，每案上缴，而是集中上缴财政。扣押款保管的财务部门虽然按规定将所有扣押、收缴的涉案款项全部上缴财政，但没有做到“一案一清，一事一清”，而是将不同案件中扣押、收缴的不同性质案款，或者是同一案件中不同当事人退出的案款一并上缴财政；处理扣押、收缴款时不是根据反贪、反渎等自行侦查部门呈报检察长决定的处理扣押款，而是直接根据院领导的决定，处理扣押款物。
（七）侦查人员不按规定，及时将扣押款物移送办公室保管。笔者在清理检查扣押款物中，发现了6起法院已作终审判决的案件，侦查人员在侦查时不按规定，及时将扣押款物移送办公室保管。
（八）调取涉案单位的会计凭证，案结后不及时归还如某检察院。
（九）反贪、反渎部门扣押冻结案款后，不认真制作或填写法律文书、清单，从案卷中难以看出扣押款物的去向；或财务收据不入卷，或由于侦查、公诉程序上的因素，使扣押冻结法律手续与财务手续不对接，造成卷宗材料和财务上的混乱；
二、扣押、冻款、处理涉案款物的制度完善建议
（一）我国对于扣押、冻结款物的处分没有形成一个完备的体系，用词用语缺乏严谨性表现在司法实践中“赃款赃物”、“违法所得”使用泛滥；“追缴”、“扣押”、“冻结”、“责令退赔”、“没收”、“上缴国库”等一系列用语没有规范化的解释。建议在修改刑事诉讼法作出相应规定，在刑事法未修改前建议两高、公安部及时联合制定一部有关扣押冻结处分涉案款物的司法解释。
（二）加强教育提高检察人员对加强扣押冻结款物管理的思想认识。各级院要从规范执法行为入手开展对干警的教育，要求检察人员从保护人权的高度去认识违规违法扣押冻结涉案款物的危害性，强化人权意识、服务意识和大局意识，坚持严格执法、规范执法、文明执法。要严格遵守我国刑诉法和《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》，严禁初查过程中查封、扣押、冻结初查对象的财产。在办案中严禁超范围扣押冻结当事人款物，对与案件无关的款物，决不扣押和冻结，应退还当事人的要及时按法律规定退还，以保护当事人的合法权益。
（3）要严格执行扣押冻结款物的程序。检察机关财务、侦查、公诉等部门要加强协调配合，严格按照高检《工作规定》和省院的规定扣押冻结保管扣押冻结款物，做到一案一清，一事一清，对扣押冻结款物的名称、种类、数量等特征要逐案逐项详细登记，移交财务，要数据准确，列有明细，往来票据手续要入账和装卷，做到财务和卷宗相映相符，随时备查。为确保扣押款物的安全，要加强对扣押款物的管理。应严格实行涉案扣押款物与保管款物相分离原则，设立设立扣押款物专用帐户和赃物库，落实专人管理。对扣押的款物，应在扣押后3日内移送保管部门保管。对贵重物品、大宗物品的扣押处理，：必须有严格手续，必须经过检察长批准，必须及时全数交保管部门；严禁办案部门截留、使用，严禁办案部门私设账款。同时，建立涉案款物档案。通过一案一档的形式建立涉案款物档案，就每案每笔扣押和处理的款物手续，在审查后入库，在出库时依存档情况验收。入档的材料主要有立案决定书、扣押决定书、扣押清单、扣押物品的领导审批件、处理决定书、处理物品的领导审批件、财务手续及扣押和发还款物笔录、照片、录像等。
（4）强化检察机关的内部监督。检察机关纪检监察部门应切实发挥作用，要对扣押冻结涉案款物处理进行全程监督，发现问题要及时指出和监督纠正，对违法违纪人员要坚决处理。同时可根据扣押冻结涉案款物的程序特点建立起完善的管理监督制度，并在实践中不断强化监督管理。要充分发挥各业务部门的监督作用，按照“一岗双责”的要求，由主管检察长与各业务部门负责人签订目标责任书，明确各业务部门负责人在本部门内部执法办案监督工作中的责任，充分发挥内部兼职纪检监察员的作用，加强业务部门自我监督。上级检察机关也应加强对下级检察机关扣押冻结涉案款物的专项检查力度，还要以检查结果为依据，注重调研，进一步健全相关工作制度。
（5）建立扣押、冻结款物的决定的审批程序，反贪、反渎部门对认为需要扣押冻结款物的，不能由反贪局、反渎局和分管检察长决定就执行，而应当建议审批程序，反贪、反渎认为需要扣押、冻结款物，要送侦查监督部门审查决定，侦查监督部门作出决定后，报上一级检察院侦查监督部门备案。
（6）建立处理涉案款物决定上提一级的程序。近年来，检察机关在处理涉案款物方面存在的问题，从高检通报的在处理涉案款物方面的违法犯罪案例，其主要原因是监督制约不力，多数决定是检察长作出的。为加强对检察机关自身的监督制约力度，改变这种下级不敢监督的状态，应当建立处理涉案款物决定上提一级的程序，将对涉案款的上缴国库，统一到省级。如甘肃省检察院出台的《甘肃省检察机关涉案款物管理办法(试行)》，意味着将对扣押冻结款物实行集中统一由省检察院管理的规定。
周勇
检察机关对扣押、冻结、处理涉案款物的做法，不仅影响到案件的办理质量，还直接牵涉到当事人、涉案单位的合法权益，影响到检察机关的执法公信力和形象，为此最高人民检察院为完善人民检察院扣押冻结款物工作，多次对《扣押冻结款物工作规定》进行修改和完善。
2010年4月7日最高人民检察院第十一届检察委员会第三十三次会议通过的《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》，在2006年制定的《人民检察院扣押、冻结款物工作规定》的39条，增加至54条。其中，新增条文13条，作出重要修改的条文近20条，另有多个条文作了文字修改，未作修改的仅7个条文。《工作规定》进一步完善和规范检察机关扣押、冻结、保管、处理涉案款物的各个程序；增加监督制约的途径，强化对扣押、冻结、处理活动的监督制约；修改完善侦查终结报告、不起诉决定书、起诉书等相关文书的内容要求，强调扣押、冻结、保管、处理涉案款物活动都应当有文书记载，提高扣押、冻结活动的透明度；扩大当事人在检察机关扣押、冻结、处理涉案款物工作中的知情权、投诉权，增强当事人对扣押、冻结、处理涉案款物工作的监督力度，突出对当事人及有关利害关系人的权利保护等。该规定对检察机关扣押、冻结、处理涉案款物作出了较为完善的规定。
司法实践中，一些检察院违规违法扣押冻结涉案款物的现象仍时有发生。因此，加强对扣押冻结涉案款物的管理，已成为检察机关一个不容忽视的问题。笔者结合检察机关2009年开展的对扣押冻结处理涉案款物专项检查活动，谈一谈检察机关扣押、冻结、处理涉案款物存在的问题及制度完善几点建议
一、检察机关在扣押冻结处理涉案款物方面存在的问题
（一）扣押、冻结涉案款物与追缴赃款财物的性质和做法不严格分。2009年6月最高人民检察院决定在全国检察机关组织开展直接立案侦查案件扣押、冻结、处理涉案款物专项检查工作，我院从 6月至12月，按照的规定开展专项检查活动。在专项检查活动上报扣押、冻结涉案款物的数据时，对侦查阶段认定的犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的金额，通知其本人或家属交在我院的涉案款是否属于扣押冻结款有争议，经请求上级院，我院在统计表中将这部分列入了扣押款项内。也就是将追缴的涉案款等同于扣押款物。本人认为这种理解不妥，理由是扣押、冻结的款物与案件之间具有密切关系，能够对案件起到证明作用，证明违法犯罪行为的发生以及违法犯罪行为的严重程度，扣押、冻结的主要目的在于取得和保全证据，防止其被毁坏或隐匿。与案件无关的物品侦查机关不得扣押、冻结，正是扣押、冻结款物具有证据价值，司法机关才有权对其采取查封、扣押、冻结的强制措施。而追缴的法律含义是指公安司法机关依法对违法所得的一切财物勒令缴回。
（二）案件未结，扣押款物先交财政。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》规定（一）对作为证据使用的实物，应当依法随案移送。对不宜移送的，应当将其清单、照片或者其他证明文件随案移送，不得以未移送赃款赃物为由，拒绝受理案件。（二）侦查机关冻结在金融机构的赃款，应当向人民法院随案移送该金融机构出具的证明文件，待人民法院作出生效判决后，由人民法院通知该金融机构上缴国库，该金融机构应当向人民法院送交执行回单。（三）查封、扣押的赃款赃物，对依法不移送的，应当随案移送证据清单、照片或者其他证明文件，待人民法院作出生效判决后，由人民法院通知查封、扣押机关上缴国库，查封、扣押机关应当向人民法院送交执行回单。据了解很多检察院不严格依照上述规定执行，在案件还在侦查阶段，为缓解办公经费的不足，就将所扣押、冻结、追缴的涉案款物上缴国库。
（三）收缴违纪、违反行政法规的资金，不移送有处理权的部门处理，直接上缴财政。高检院在扣押冻结处理涉案款物中规定，对违纪、违反行政法规资金，应当移送相关部门处理。但在司法实践中，有的检察院将违纪、行政法规资违反金直接上缴财政。其原因在于以前检察机关的经费主要依靠地方财政拨给，中央、省级财政拨给检察机关的经费不能保障检察机关正常的工作。如某基层检察院每年各项支出需150万元，中央、省级财政拨给检察机关的经费只有30万元，缺口120万元，而地方财政一般是按照上缴数来拨给检察机关经费。
（四）不按规定向法院移送扣押物，主要表现在公诉部门对公安机关办理的案件，不按规定随案向法院移送扣押物，近年来，我们在对扣押物品清理中发现，公诉部门在对公安机关随案移送的扣押物，在起诉时，没有随案移送有三起，法院在判决时由于不知有扣押物，未在判决书中对扣押物的处理作出判决。被告人到找后，检察机关才同法院协商，移送法法院，法院只得以裁定的方式对扣押物的处理作出判决。
（五）法院判决书中，多数未对检察机关扣押款物的处理作出判决，我们对2004年至2010年某检察机关办理的90余起贪污、贿赂案件的判决进行了审查，发现法院在判决中认定了犯罪数额，而对检察机关在侦查、审查起诉阶段扣押的款物，没有按照相关规定上缴国库的数额，也没有通知查封、扣押检察机关机关上缴国库。检察机关从未向人民法院送交执行回单。由于法院未在判决中作出扣押机关上缴国库的数额，检察机关一般都是将扣押、收缴款全额上缴，没有按法院判决书中认定的犯罪数额上缴。近年来就出现一些被告人及亲戚要求检察机关退还法院判决书未认定部分。
（六）不按规定，每案上缴，而是集中上缴财政。扣押款保管的财务部门虽然按规定将所有扣押、收缴的涉案款项全部上缴财政，但没有做到“一案一清，一事一清”，而是将不同案件中扣押、收缴的不同性质案款，或者是同一案件中不同当事人退出的案款一并上缴财政；处理扣押、收缴款时不是根据反贪、反渎等自行侦查部门呈报检察长决定的处理扣押款，而是直接根据院领导的决定，处理扣押款物。
（七）侦查人员不按规定，及时将扣押款物移送办公室保管。笔者在清理检查扣押款物中，发现了6起法院已作终审判决的案件，侦查人员在侦查时不按规定，及时将扣押款物移送办公室保管。
（八）调取涉案单位的会计凭证，案结后不及时归还如某检察院。
（九）反贪、反渎部门扣押冻结案款后，不认真制作或填写法律文书、清单，从案卷中难以看出扣押款物的去向；或财务收据不入卷，或由于侦查、公诉程序上的因素，使扣押冻结法律手续与财务手续不对接，造成卷宗材料和财务上的混乱；
二、扣押、冻款、处理涉案款物的制度完善建议
（一）我国对于扣押、冻结款物的处分没有形成一个完备的体系，用词用语缺乏严谨性表现在司法实践中“赃款赃物”、“违法所得”使用泛滥；“追缴”、“扣押”、“冻结”、“责令退赔”、“没收”、“上缴国库”等一系列用语没有规范化的解释。建议在修改刑事诉讼法作出相应规定，在刑事法未修改前建议两高、公安部及时联合制定一部有关扣押冻结处分涉案款物的司法解释。
（二）加强教育提高检察人员对加强扣押冻结款物管理的思想认识。各级院要从规范执法行为入手开展对干警的教育，要求检察人员从保护人权的高度去认识违规违法扣押冻结涉案款物的危害性，强化人权意识、服务意识和大局意识，坚持严格执法、规范执法、文明执法。要严格遵守我国刑诉法和《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》，严禁初查过程中查封、扣押、冻结初查对象的财产。在办案中严禁超范围扣押冻结当事人款物，对与案件无关的款物，决不扣押和冻结，应退还当事人的要及时按法律规定退还，以保护当事人的合法权益。
（3）要严格执行扣押冻结款物的程序。检察机关财务、侦查、公诉等部门要加强协调配合，严格按照高检《工作规定》和省院的规定扣押冻结保管扣押冻结款物，做到一案一清，一事一清，对扣押冻结款物的名称、种类、数量等特征要逐案逐项详细登记，移交财务，要数据准确，列有明细，往来票据手续要入账和装卷，做到财务和卷宗相映相符，随时备查。为确保扣押款物的安全，要加强对扣押款物的管理。应严格实行涉案扣押款物与保管款物相分离原则，设立设立扣押款物专用帐户和赃物库，落实专人管理。对扣押的款物，应在扣押后3日内移送保管部门保管。对贵重物品、大宗物品的扣押处理，：必须有严格手续，必须经过检察长批准，必须及时全数交保管部门；严禁办案部门截留、使用，严禁办案部门私设账款。同时，建立涉案款物档案。通过一案一档的形式建立涉案款物档案，就每案每笔扣押和处理的款物手续，在审查后入库，在出库时依存档情况验收。入档的材料主要有立案决定书、扣押决定书、扣押清单、扣押物品的领导审批件、处理决定书、处理物品的领导审批件、财务手续及扣押和发还款物笔录、照片、录像等。
（4）强化检察机关的内部监督。检察机关纪检监察部门应切实发挥作用，要对扣押冻结涉案款物处理进行全程监督，发现问题要及时指出和监督纠正，对违法违纪人员要坚决处理。同时可根据扣押冻结涉案款物的程序特点建立起完善的管理监督制度，并在实践中不断强化监督管理。要充分发挥各业务部门的监督作用，按照“一岗双责”的要求，由主管检察长与各业务部门负责人签订目标责任书，明确各业务部门负责人在本部门内部执法办案监督工作中的责任，充分发挥内部兼职纪检监察员的作用，加强业务部门自我监督。上级检察机关也应加强对下级检察机关扣押冻结涉案款物的专项检查力度，还要以检查结果为依据，注重调研，进一步健全相关工作制度。
（5）建立扣押、冻结款物的决定的审批程序，反贪、反渎部门对认为需要扣押冻结款物的，不能由反贪局、反渎局和分管检察长决定就执行，而应当建议审批程序，反贪、反渎认为需要扣押、冻结款物，要送侦查监督部门审查决定，侦查监督部门作出决定后，报上一级检察院侦查监督部门备案。
（6）建立处理涉案款物决定上提一级的程序。近年来，检察机关在处理涉案款物方面存在的问题，从高检通报的在处理涉案款物方面的违法犯罪案例，其主要原因是监督制约不力，多数决定是检察长作出的。为加强对检察机关自身的监督制约力度，改变这种下级不敢监督的状态，应当建立处理涉案款物决定上提一级的程序，将对涉案款的上缴国库，统一到省级。如甘肃省检察院出台的《甘肃省检察机关涉案款物管理办法(试行)》，意味着将对扣押冻结款物实行集中统一由省检察院管理的规定。
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