《法国民法典》合同制度改革之争/秦立崴

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 16:29:09   浏览:8103   来源:法律资料网
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秦立崴 法国巴黎第二大学 博士



关键词: 法国民法典 合同 意思自治 善意原因
内容提要: 《法国民法典》合同制度改革已经走向深入,成为当前法国民法学界的重大事件之一。保守派和改革派围绕三部改革草案展开的激烈论战,展现出对待《法国民法典》以及由其开创的法国合同法传统模式的截然不同的两种立法思想。是修改还是重立?三部改革草案给出了不同的答案。改革背景的还原揭示了法国合同法的法典化既是出于法国民法内在的结构性和实体性需要,也与欧洲私法一体化和商业合同国际化的发展密切相关。对三部改革草案及其引发的学术争论进行剖析,可以发现经典的合同自由原则和合同强制力原则正面临深刻的危机。而合同的社会化和人道主义观念催生出对合同有用性、公正性和道德性的规则设计,并导致法官裁量权的扩张。因此,意识形态的冲突成为此次法的斗争的根源。


众所周知,1804年颁布于世的《法国民法典》(又称《拿破仑法典》)历经两个多世纪,仍然未经全面修订,并作为基本的民事法律规范影响着法国民法其它法律渊源的存在、发展和消亡。其中,作为法国合同法基本法的《民法典》第三卷第三编的“合同或一般契约之债”,则是保留拿破仑法典原初条款最多的部分。
两个多世纪都不曾变动的合同基本制度能够维持到今天,并不意味着拿破仑法典具有永恒的适应能力。正如巴黎第二大学教授皮埃尔·卡塔拉(Pierre CATALA)所分析的那样,两个原因保持了《拿破仑法典》债法部分的长寿:“其一,单行法和特别法典(如消费法典和竞争法典等)的迅速繁殖为法国私法注入大量新观念;其二,司法判例和法律学说造就的可观成果,在不触及民法典书面措辞的前提下,通过创造性的法律解释使法典本身得以现代化。”[1]正是这些运行在民法典之外的活的法律规范和解释保证了法国社会和个人能在一个有效的法治框架内从事正常的民事活动。但就拿破仑法典而言,这种长寿毫无疑问付出了应有的代价。因为实际上,这一法典越来越丧失了对现实生活的有效掌控和引导。面对崭新而复杂的社会和经济生活,它显得陈旧而过时了。[2]
一 改革的背景
改革的动议曾被多次提起,但或应者寥寥或无果而终。60年代,法国法学界曾经致力于拟定一部以法律行为概念为核心的新民法典,但该工作不幸夭折。一方面显示民法典的修订必须有一套成熟且普遍认可的替代方案;另一方面,改革的实施有赖于抱有革新思想和创新理念的法律人的集体力量的强大。而2003年,由巴黎第二大学教授皮埃尔·卡塔拉教授领衔发起的法国债法改革运动,掀开了新一轮法国民法典改革的大幕,预示着21世纪对法国民法而言必定是一个创新的世纪。
皮埃尔·卡塔拉教授主导的《债法和时效法改革草案》(简称卡塔拉草案)[3]已于2005年9月22日正式递交法国司法部,并被不同国家的著名大学分别译成英文、德文、西班牙文、意大利文、日文和阿拉伯文。但是,该草案所体现的立法思想和改革目标却无法得到大多数法学者支持,因为正如皮埃尔·卡塔拉教授本人所说:“这部草案并不是要建议重立一部法典,而是要推荐一部修补性的法典”。结果,改革草案对拿破仑法典原意的忠诚先于创新的需要被加以关注和强调。此外,由于该草案对欧洲私法一体化运动持保留和一定程度的对抗态度,[4]招致较多的学术批判。
在如何对待法国合同法的传统与创新的问题上,以佛朗索瓦·泰黑教授为代表的一些民法学者和法律实务工作者站在了与卡塔拉草案完全不同的立场上。他们并不忧虑欧洲合同法一体化会消灭法国合同法的优良传统。相反,在他们看来,与其人为地勉强维持《法国民法典》合同制度的传统结构,倒不如张开双臂迎接外来的法律模式,用“法律世界语”来重铸法国的合同法。[5]因此,起草另一部建立在完全不同的意识形态上的法律草案,成为他们选择的最佳表达方式。泰黑教授领导下起草的合同法改革草案《为了合同法的改革》,[6]在法国民法学界掀起了振聋发聩式的观念冲突,并极大地影响了法国司法部拟定的改革草案。面对学术界对合同法改革方向和路径的激烈争论,法国司法部也组织了一部官方改革草案的拟定。既抱有一种开放的态度,但也没有轻易地放弃传统。司法部《合同法改革案》[7]仍然更多地体现了创新的特征。或许是受到保守势力的影响,该草案也在不少方面做出了妥协。
三部涉及民法典合同制度的改革草案,在法国民法学界掀起了前所未有的论战。这种局面的出现并不令人吃惊。因为面对具有经典历史意义的《拿破仑法典》,修补(局部增删)抑或重立(推倒重来),任何一种抉择都超出了行动本身的意义。对法国人而言,这无疑是一种艰难甚至痛苦的抉择。本文试图探究和剖析法国合同法改革运动中内涵丰富的理论和实践成果,并深入领会民法法典化的普遍规律。最终,若能有助于中国民法现代化及法典化的早日实现,则幸甚至哉!
二 改革要点的剖析
《法国民法典》合同制度改革所遭遇的问题和困境,在本质上并不是法律技术问题,而是涉及合同法的哲学理念、合同法的价值、合同法在社会生活中的角色和功能等等基础问题的法律观念之争。《法国民法典》所蕴含的法国传统法律文化的基本价值观和哲学观经过两个多世纪的学说注释和司法实践确认,早已被抽象为公认的法律原则,并深入到后世的每一位法律工作者和学习者的法律认知当中。但是,时代的更替和生活方式的变迁催生或造就了不同于以往的新哲学和新观念,使相同的法律原则却因时过境迁而蕴含着不同的精神特质。事实上,围绕合同法改革草案所发生的争论,究其实质在于古今不同哲学观和价值观对于既定合同基本原则的截然不同的解读,进而影响到具体法律规则的制定。笔者将通过对下面各项理念和原则的剖析,展示改革问题的尖锐性和复杂性。
(一)愈加受约束的合同自由
《拿破仑法典》奠基于18世纪末和19世纪初兴盛的个人主义哲学。这一哲学以人人平等为价值起点,赋予个人创制约束自身的规则的权力。个人的意志成为个人自身负担法律义务与责任的合理依据,而未经个人同意的约束性规范不具有合法性。社会契约成为解释国家公权力效力来源的逻辑假设。个人主义哲学在经济领域促成了自由主义的发展。每个个人就是自身利益的最好的裁断者。因此,经济交换活动在一种个人与个人之间的利益对抗游戏中发生和发展。每个人都有权利为自己尽力争取利益,同时也有义务维护自身利益不受损害;在交换中,一方缔约人不负有考量对方利益的义务,这就是合同自由所依据的伦理上的公正。学说上,被概括为缔约人的意思自治理论。
《拿破仑法典》在人类社会立法史上的巨大意义,除了法律规范得以法典化本身,还在于它里程碑式地确立了体现合同自由原则的意思自治公设。《拿破仑法典》的第1108条将缔约人的同意列为协议生效的首要条件。从第1109到第1122条构成同意制度的专节,明确错误、欺诈和胁迫成为构成缔约人同意的瑕疵,并可导致合同无效或被撤销。而第1156条要求合同解释必须探寻缔约人真实的共同意志。[8]虽然《拿破仑法典》没有设立合同成立的专节,也没有区分合同成立与合同生效两个概念。但是,法国经典法律学说公认的合同成立条件,仅为缔约人就合同本质要素完成了同意的交换(即意志的相遇)一项。[9]这种认识也源自对《拿破仑法典》第1583条的解读。该条规定:买卖合同仅因买卖双方就交易之物和价格达成合意即告成立。最具象征意义的莫过于《拿破仑法典》第1134条第1款的宣示:作为缔约人的共同意志成果,契约在缔约人之间拥有与法律同等的效力。[10]可见,作为合同自由原则之核心的意志主义在法国传统合同法中占据统治地位。
以个人主义哲学为逻辑基础的合同自由原则,强调个人有缔约与不缔约的自由,有选择缔约对象的自由,有决定合同内容的自由。这一经典法律论断已为世人共知,并被法国司法部改革草案和泰黑草案明确列为原则性法律规范。[11]但是,作为法国民法伟大传统的合同自由理念和原则,历经岁月至今日,其内涵早已难负经典论断的诠释。比如正在运营的出租车驾驶员不得拒绝乘客正常的搭乘要求,即他不享有不缔约的自由;用人单位不得以性别、肤色或民族等身份特征为由拒绝与特定应聘者签约,否则会因歧视性招聘条件受到惩罚;快递公司不得在服务合同中设定不承担保证及时送货义务的条款[12]等。除了上述出于公共利益的考虑而在法律和判例中确立的强行性规范外,行业垄断和市场价格串通等行为所导致的缔约双方经济地位和协商力不平等现象,也成为破坏经典合同自由原则的因素。在消费合同方面,普通消费者往往在客观上既无法选择更有利于自己的缔约对象,也无力改变制式合同的内容。甚至,他们的生活需要迫使他们只能与特定占据垄断地位的缔约对象签合同,从而丧失了不缔约的自由。因此,经典合同自由主义从协议的达成这一结果逆向推导出缔约人意志自由和地位平等这两个前提的逻辑公设,已经明显脱离了现实。合同不再意味着公正,意志的宣示也不必然体现自由了。
今天,法国合同法改革在合同自由问题上至少包含两个方面的任务:其一,应当保障平等协商的存在和意志表达(或称意思表示)的自由;其二,应当保障参与缔约活动的各方当事人的合理信赖。
1.协商阶段缔约各方地位平等和意志自由的维护
在合同协商阶段,当事人是否能在彼此经济实力存在差别的情况下,自由地表达真实的意志,进而实现缔约各方在合同给付以及其他各项权利义务间的平衡,是关系到合同自由健康有度地运行和合同公正得以伸张的重要方面。当代合同法的发展,在胁迫、损害和合同条款恰当性的检验中,对传统法律概念及其制度模式提出了新的问题,并考验着合同法改革者的智慧和决心。
关于经济胁迫。《拿破仑法典》虽然在同意制度中确立了同意瑕疵的排除规范,但其经典意义仍忠诚于罗马法原意,仅指来自于人的行为所导致的忧虑或恐惧。而利用外部事件和环境要挟他人而成立之契约不构成胁迫。因此,法国民法传统上不接受经济地位和实力不平等构成胁迫。但是,司法判例和特别法从19世纪后半叶开始,出于公正的考量,逐渐确立了利用不利于他人的“必须状态”[13]而订立之合同无效的规则。[14]法国当代的一些法学家在“必须状态”和胁迫之间建立起逻辑联系,努力促成胁迫适用范围向缔约人外部环境扩张。[15]在经济活动方面,竞争法率先将经济依赖关系滥用列入立法规范。但民法典却仍保持沉默。21世纪初,民事司法机关终于通过两个颇具学说争议的判例,正式接纳了经济胁迫概念。[16]通过这两个判例,法国最高法院将“经济胁迫”定义为:滥用经济依赖关系,利用某人因合理利益遭受直接威胁而生之恐惧获取利益的缔约行为。卡塔拉草案和司法部草案也顶住保守主义学说的反对,将经济胁迫概念列入草案文本的关于同意的瑕疵一节。[17]但两部草案的表述呈现出不同的倾向。卡塔拉草案强调缔约一方利用受制于某种必然状态或依赖关系的对方当事人的弱势,获取明显过度的利益。而司法部草案则意在指明,弱势一方缔约人被迫接受了本来不愿意承担的合同义务。从两部草案定义经济胁迫的重心来看,司法部草案仍将经济胁迫概念严格限制在同意的瑕疵范围内。而卡塔拉草案已使经济胁迫概念超越主观意志范畴,成为具有平衡合同给付功能的客观规则。这种重心偏转和功能延伸的结果,使经济胁迫与另一个被泰黑草案所采纳的法律概念十分相近。
关于司法定性的损害。泰黑草案没有吸收司法判例和特别法确立的经济胁迫概念,却从欧洲合同法一体化立法活动和其他欧洲国家立法经验中汲取养分,试图将“司法定性的损害”引入法国合同立法。须知《拿破仑法典》已确立了损害制度,并作为对契约自由的运行结果的控制。合同法上的损害指缔约一方因始于合同成立时约定的相互给付不平等而遭受的损害。[18]但是,《拿破仑法典》第1118条明确规定:“损害仅仅对特定的人,并仅在特定的合同中才会导致协议的瑕疵”。根据《民法典》第1305条的规定,有权利获益于损害制度的特定人仅限未受监护的未成年人。[19]而民法典列明的实施损害制度的合同类型也仅为两类:遗产分割合同和不动产销售合同。[20]尽管后来的特别法丰富了适用损害制度的合同类型,因特殊原因而受到司法保护或财产监管的成年人也可获益于损害制度的保护,但是作为民事普通法的民法典的立场始终没有明显的变化。而法国司法判例受限于立法的刚性,即便要对合同给付的不平衡实施救济,也绕开损害制度而求助于其他概念的运用。应该明确的是,损害在本质上不属于同意的瑕疵(即一种主观瑕疵),而是一种合同订立时存在的客观瑕疵。[21]法国民法典将其列为同意的瑕疵一节并严加约束,反映了法典制定者对维护意志主义为核心的合同自由的鲜明立场。
泰黑草案第66条第1款规定:“不过,若缔约一方利用对方的必须状态、依赖关系或显著的脆弱性,获取明显过度的利益的,受害人可以请求法官重建合同的平衡。若合同平衡无法重建,法官应宣告合同无效。”从条款的文意来看,其设定的情形与卡塔拉草案关于经济胁迫的规定完全相同。在救济手段上,泰黑草案赋予法官修改合同内容的权利。如果这种“司法定性的损害”规则得以在未来法国民法典中确立,将意味着经典损害制度得以释放并成为普遍规则,传统的合同自由原则受到来自法官权利扩张的监控,合同给付的平衡将从缔约人意志的自由博弈转为由合同外部力量来实现。而且,泰黑草案将此规则置于“合同的内容”一节,纠正了现行民法典和卡塔拉草案在这一问题上的不甚恰当的设计。
滥用条款。在当代经济生活当中,存在着大量未经协商和无法协商的合同。因此,通过验证主观意志真实性的法律措施无法解决这类合同中存在的不公平的问题。损害制度也仅仅是从合同相互给付不平等的角度进行救济。但是,一个合同文本往往并不显示出缔约双方给付价值上的不平衡,而是在保障给付、实现给付或承担责任的方式上显现出巨大差别,最终导致一方缔约人的损害。为了预防和治理这一现实问题,法国消费法率先确立了滥用条款的概念和制度。法国1978年颁布的第78-23号法律的第4章设立了规制滥用条款的基本制度。该法律认为:当一项合同条款的确立,是由于作为缔约一方的职业者,为获取过度利益而滥用其经济能力,强加给作为缔约对方的非职业者或消费者的情形,就构成滥用。不过,在1995年,这一定义被旨在全面贯彻欧共体1993年《关于同消费者订立的合同中存在的滥用条款问题》的指令[22]的另一部法律所改写。这部法律将滥用条款定义为:“在合同缔约双方的权利和义务之间建立起明显的不平衡的条款”。2008年,随着一部名为《经济现代化》立法[23]的出台,滥用条款的定义和制度再次得到调整。已经为之更新了的《法国消费法典》第L.132-1条第1款将滥用条款定义为:“从目的和效果上看,在合同缔约双方的权利和义务之间建立起明显的不平衡,损害作为缔约一方的非职业者或消费者利益的条款”。通过这一系列的更新,法国消费立法已经将滥用条款制度建设成为集标准制定和司法操作为一体的规则系统。简言之,就是由政府在资政院(Conseil d’Etat)和滥用条款委员会(Com-mission des clauses abusives)的协助下制定滥用条款的黑名单[24]和灰名单,[25]并通过行政法规的方式颁布。由司法机关在具体案件的审理过程中加以贯彻、执行。
但是,从立法的角度看,滥用条款的受益者始终是消费者或非职业者。尽管法国最高法院曾在1996年的一个判例中确认:若一个职业者缔结的合同的标的与其职业活动没有直接关系,他就可以作为滥用条款的受害者,获益于消费法的保护。[26]可是,这一突破性的判例却相对孤立。随着司法政策趋向于欧共体指令的原意,法国最高法院对消费者的解释回归狭义。[27]这种状况使遭受合同不平衡损害的职业者或非消费合同的普通缔约人均不能求助于滥用条款。难怪丹尼·马佐教授尖锐地指出:“职业者的标签并不是合同不平等、不公正的解毒药”![28]因此,法国民法面临着是否在民事普通法中设立一个反对滥用条款的一般性规定的问题。
在这个问题上,《欧洲合同法原则》已经做出了表率。其第4:110(1)条规定:“一个未经协商的条款,如果违背善意(诚实信用)的要求,在缔约双方的权利和义务之间建立起明显的不平衡,并损害了缔约一方利益的,受害缔约方可以请求宣告其无效。”显然,卡塔拉草案[29]和泰黑草案[30]受到了上述欧洲示范立法的影响。但这两部草案的起草者舍弃了“违背善意(诚实信用)的要求”的表述,或许是不想陷入这一抽象概念背后关于合同公正和合同安全的无休止的论战当中。此外,法国的这两部草案还授予司法机关修改滥用条款的权力。令人意想不到的是,法国司法部改革案却没有抵抗住一些职业组织的强烈反对,删除了原本存在的反滥用条款一般规则。这些职业组织出于惧怕民法典的“左倾化转变”,以消费主义的规则不符合民法典崇尚的自由与平等传统价值为借口,威胁抵制改革草案的通过。[31]法国司法部的妥协无疑沉重打击了合同法改革派的期待。因为,反滥用条款的一般规则非但不会破坏合同自由的精神,反而是维护了一方缔约人平等协商的权利。它是体现当代民法合同自由和合同公正内在统一性的一个典型的例子。遗憾的是,或许这一规则最终不会出现在未来法国民法典的文本中。
2.缔约活动参与人之间合理信赖的维护
在合同成立之前的磋商阶段,缔约活动的参与者也会因彼此阶段性的意思表示或承诺产生信赖。如果法律对这种信赖加以保护,势必限制缔约人的合同自由。甚至,法律是否可以强制合同的成立,或强制取消一方的缔约人身份并赋予他人?这些问题无疑使合理信赖的保护与合同自由之间的矛盾变得极端尖锐。
关于要约撤销的滥用。虽然拿破仑法典没有设立合同成立(即要约与承诺)的规则,但是法国司法判例在实践中填补了这一缺漏。对于要约的撤销,法国法在传统上遵循合同自由原则的精神,认为要约必须是要约人真实意志的表达。在合同成立之前,要约人可以自由地撤销已经发出的要约。也就是说,在受要约人做出承诺之前,要约人撤销要约的行为一般不受约束,也不会招致法律上的不利后果。[32]这种放纵要约人反悔行为的司法政策,致使受要约人处于非常被动的地位,并极易遭受经济损失。要约的稳定性和可信性缺乏应有的保障。对此,法国消费法从保护消费者利益的角度,强制不动产借款要约[33]和多种信贷要约[34]的要约人承担在法定期间内维持要约有效性的义务。否则,一旦受要约人做出承诺,撤销行为不能阻碍合同的成立。法国司法机关也通过判例对要约撤销行为进行限制:如果要约人在要约中明确表示了一个承诺期限的,要约人在该期限届满前必须维持其要约的有效性;[35]如果要约不含有明确的期限,法官也必须研判该要约是否“隐含着一个合理的承诺期限”。[36]但是,对于提前撤销要约的行为,司法判例仍持相对保守的立场,仅判令要约人因侵权责任赔偿受要约人遭受的损害,而不倾向于在受要约人承诺的情况下强制合同成立。[37]
卡塔拉草案和泰黑草案在这个问题上比法国司法判例走得更远,并与欧洲合同法统一运动步调一致。卡塔拉草案第1105-4条规定:“但是,若一项寄给特定人的要约,包含有在明确的期限内维持要约有效性的表示的,无论该要约是被提前撤销,还是要约人丧失缔约资格或死亡,都不能阻止合同的成立。”泰黑草案第18条第1及第2款也表示,如果对特定人发出的含有明确承诺期限的要约被提前撤销,不能阻止合同成立的意思。但是,法国司法部草案却站在了保守的立场上,不接受一方当事人可以被法律强制订立合同。该草案第25条虽强调要约人的维持要约有效性的义务,但第26条仅仅同意对受害的受要约人承担有限的侵权性质的损害赔偿责任。可见,法国司法部草案一方面重视了受要约人合理信赖的维护,而另一方面仍坚持合同自由缔结的原则。
单方承诺合同的提前撤销。根据法国民法通说,单方承诺的合同指的是:承诺一方向受益一方发出的表明自已有义务与后者缔结一项已经确定了实质要素的合同的意思表示,承诺一旦受益方在约定的或合理的期限内做出同意的表示,目标合同即告成立。[38]与要约不同,单方承诺合同本身已经构成一项目标合同的前合同,即双方当事人对其中一方首先做出承诺,以期另一方在一定期限内答复,从而对或然成立目标合同的操作方式已经形成合意。承诺方承担不得在期限届满前悔约的合同义务。因此,单方承诺合同建立的经济关系比要约关系稳固。在实践中,单方承诺合同可能出现在各个领域,但其功能多体现在针对特定客户的商业促销,以及尚需等待受益方其它条件成熟时可能与之发生的交易关系。此外,单方承诺合同往往也可间接证明受益人的商业信誉、客户关系和潜在业务等。但是,单方承诺合同并不是正常的以交易为主要内容的合同。它本质上属于单务合同,即只有承诺人单方面承担守约的义务,而另一方作为受益人,单独享有选择缔结或不缔结目标合同的自由。
也许正是由于单方承诺合同与要约的本质不同,三项合同法改革草案对提前撤销单方承诺的行为均视为无效,即只要受益人做出同意缔约的意思表示,目标合同即告成立。[39]但是单方承诺仅仅是目标合同的前合同,或许仍然可以以承诺人缔约意志自由为准则,拒绝目标合同的强制成立。[40]这一在司法判例中曾有的选择,遭到法国法学界几乎异口同声的批评。[41]因为,这种处置方式将单方承诺合同与要约混淆,直接威胁到法国合同法强制缔约人信守诺言的道德规范。不管以怎样的理由解释,三个改革草案的异口同声,将使法国合同法强制合同成立的规则出现在未来民法典的条文中,这无疑是对传统合同自由原则的巨大冲击。
优先权合约义务的违反。为将来一项合同而订立的优先权合约,仍属于目标合同的前合同。通过这项合约,拥有缔约自由的一方承诺在其决定与他人订立合同的时候,将优先选择合约的受益方。与单方承诺合同不同,一般意义上的优先权合约仅表明了合约承诺人的优先选择某一缔约人的义务,但既未规定目标合同的实质要素,也未表达一定会与合约受益人订立目标合同的意思。因此,优先权合约不具有单方承诺合同的确定性和约束力。由于合约承诺人履行合约义务的方式,仅为优先向合约受益人发出要约,因此目标合同成立与否,还取决于合约受益人的承诺等不确定因素。甚至,合约承诺人仅仅是优先向受益人发出要约邀请。[42]所以,优先权合约离成立目标合同的距离还很远。
传统司法实践中,优先权合约义务的违反会导致双重惩罚。一方面,若与优先权合约承诺人缔约的第三人明知该优先权合约的存在,且优先权人仍有意行使其优先缔约权的,违约缔结的合同将被宣告无效;另一方面,若合约承诺人的违约行为给优先权人造成损失的,则须向后者履行赔偿责任。[43]突变发生在2006年,法国最高法院的一个著名的判例确认了优先权合约的受益人可以取代恶意第三人的缔约人身份,承继后者在与优先权合约的承诺人订立的合同中的权利和义务。[44]泰黑草案接受了这个大胆的判例的思想,并将它体现在第31条规则中。[45]卡塔拉草案第1106-1条并未明确这种缔约人身份的强制替代,只是笼统地表示:优先权合约的承诺人与恶意第三人缔结的合同不能对抗优先权人。而法国司法部的改革案则又一次选择了传统的救济方式,即不允许未经自由协商和意志交换而替代他人成为缔约人的强制性做法。根据该草案第35条第2款之规定,“违反优先权合约而与恶意第三人订立的合同归于无效”。司法部的立场维护了合同自由原则赋予缔约人自由选择缔约对象的经典论断。代价是,放弃了最有效率地保障优先权人的合理信赖的做法。
(二)合同不可触动性公设的软化
依照经典意思自治理论,合同是缔约人共同意志的产物和载体。合同一旦成立,它既不应被法律改变,也不受法官的调整,而是只能由缔约人自己主宰。[46]《拿破仑法典》第1134条第1款确认了合法订立的合同在缔约人之间等同于法律;第2款规定:“契约仅因缔约各方的同意或法律许可的原因而遭撤销”。传统学说对民法典的这两个经典规则的解读,也显示出对缔约人意思自治的推崇。拉洪·皮埃尔先生曾担任过法国最高法院民庭庭长,他认为:“不是法律建立起合同义务。法律的功能仅仅在于承认、确认和保障它(合同义务)。只有缔约人自己承担履行合同的义务,因为他们这样做既是出于自愿,同时也是对合同拥有权力的表现。而合同对缔约人而言,就相当于法律。”[47]法国最高司法机关的判例给出了更明确的指示。通过1860年的一个判例,法国最高法院确认:一个经缔约各方自由协商而合法成立的合同解除条款,不仅强制缔约各方严格遵守,而且也强制法官直接(不加任何条件地)加以适用,无论适用的结果是否对合同债务人造成极为不利的后果。[48]1872年的一个判例[49]继续强制法官严格遵守清晰而明确的合同术语,不得通过解释技术歪曲合同的原意。
法国最高法院甚至认为:法官不得在合同条款清晰、明确的情况下,依据《民法典》第1135条的规定,以平等的考量为借口修改合同的内容。[50]很显然,判例接受了传统民法将合同自由置于合同平等之上的价值观,客观上使《民法典》第1134条的效力优于第1135条。法国司法判例在合同的修改问题上的立场和观点体现并强化了法国传统民法思想中存在的一种合同不可触动性公设,或称为合同的强制力原则。事实上,这一公设或原则的精神本质奠基于信守诺言的道德准则。其主要目标仍是维护缔约双方业已成立的合同关系的稳定,督促合同债务人全面履行合同义务。因为,合同诉讼的提起定是源于缔约一方的请求。对法官权力进行限制,其目的在于拒绝依据某一缔约人单方面意志改变或终止合同。因此,合同的不可触动性公设首先要求缔约各方严格守约和履约。从这个意义上看,法国民法的合同自由原则最终归结为双方意志主义统领下的自由,而个人的自由仅仅处于前合同期。
卡塔拉草案完整而忠实地继承了《拿破仑法典》第1134条第1和第2款的规定,对其文字表述、所处章节,甚至条款的编号均维持原状。法国司法部改革案在“指导原则”一章,专设第17条以宣示作为法国债法合同制度的支柱之一的合同强制力原则。该条规定:“合法成立的合同强制缔约人予以遵守,不得随后(擅自)解除或修改。缔约任何一方可以要求对方按照合同规定履行其义务。”通过这样强有力的表述,改革案的起草者们试图向世人彰显法国合同法的价值观。可是,这种意愿在泰黑草案中却丝毫没有显露。在该草案设立的合同基本规则部分(相当于合同法的基本原则部分),经典的合同强制力原则甚至被刻意地排除了。要解释这一矛盾现象,必须从涉及合同的不可触动性公设的各项改革思想和举措入手。其中,合同强制实际履行是与这一公设最接近的规则设计。
关于合同强制实际履行。既然合法订立的合同在缔约人之间等同于法律,那么合同一经成立就必须全面履行。从逻辑上看,合同的不可触动性公设和强制力原则都自然而然地指向维护合同自身规则发挥效力的目标。当缔约一方不履行其承担的合同义务或迟延履行的,法律和执法者应当首先强制债务人实际履行其合同义务,而后才考虑损害赔偿。但是,由于《拿破仑法典》在合同强制实际履行的问题上态度不甚清晰,所以学界和司法机关对此意见并不一致。缺乏一个专门的法律条款,《法国民法典》在“合同的解除条件”一节中插入了一句简短的表述,算是合同强制实际履行的立法依据。第1184条第2款规定:“在这种情况下(缔约一方没有履行其合同义务),合同并非全面解除。处于债权人地位的缔约一方有权选择:要么在可能的情况下,强制对方继续履行合同义务;要么请求法官解除合同,并索要损害赔偿。”但是,《民法典》第1142条却表达了相矛盾的意思:“一切作为或不作为的合同义务,在债务人一方不履行的情况下,均导致损害赔偿(含利息赔偿)”。这一条规则等于剥夺了第1184条赋予债权人在强制实际履行和取得损害赔偿之间进行选择的权利。究竟上述哪一条立法规则具有原则性的意义呢?事实上,无论是学说还是判例都呈现出不一致的意见。但是,结合合同强制力原则的本意,多数学者认为:只要合同的继续履行仍然可能,不论合同义务的标的为何类,强制实际履行应被视为民法典的原则性立场。[51]法国最高法院通过2005年和2007年的两个最新判例,也显示出支持合同强制实际履行成为处理违约争议的原则性选择的立场。[52]
三个改革草案均鲜明地确认了合同强制实际履行是解决合同不履行或瑕疵履行的原则性方案。但同时也设定了不同的限制条件。卡塔拉草案强调强制履行的手段和措施不得对债务人的自由和尊严构成侵害;而如果债权人所期待的合同给付具有显著的个人特征,则不得对合同义务的实际履行施加强制措施。[53]这种对合同强制力的限制显示了当代人道主义思潮对法学和立法活动的影响。其核心价值在于人类身体的完整性,以及人类的基本权利和自由不受侵犯。显示了其起草者抱有的不同于卡塔拉草案的价值考量,泰黑草案第4条第2款规定:“人们只有出于必须保护一个正当、合理的利益时,才可以牺牲基本权利和自由”。基于这种合同价值观,泰黑草案仅给合同强制实际履行设定了两条技术性较强的限制条件:其一是实际履行的可能;其二是实际履行的成本与债务人可以从履行中获得的利益没有明显地不成比例。[54]法国司法部改革案提出的限制条件与泰黑草案相似,只是在债务人实际履行成本上笼统地强调“没有明显地不合理”。[55]
将履约成本作为合同强制实际履行的条件加以考虑,这并非源自法国合同法的传统价值逻辑。因为合同强制力原则是以合同义务的全面和实际履行为目标,将缔约人对诺言的遵守这一道德价值置于合同的交换利益之上。而履约成本的考量是基于对合同履行结果合理对等的期待。法国合同法的传统并不是没有关注合同履行结果的公正,民法典中的损害制度正是为救济不公平情形而设计。但是法国合同法的传统是建立在合同自由的理念和原则基础之上的。只要缔约人的意志在订立合同时得以自由地表达,他(她)就必须履行已然同意承担的合同义务,遵守诺言。即便缔约人于合同成立后已经预见到合同履行结果将不利于自己,也必须继续履行合同义务并承受不利的后果。泰黑草案和司法部改革案主张的评估履约成本的思想,与法国传统合同法观念不相吻合。丹尼·马佐教授敏锐地发现,这一新规则中包含着维持法律的经济效率观念和有效违约理论的影子。[56]作为法律的经济分析学派的理论创见,有效违约的思想在美国合同法中已经产生巨大影响,并逐渐被其它法系所吸收和借鉴。根据这一理论,如果缔约一方预见其继续履约的成本将高于违约的成本,可以选择不继续履约。不论泰黑草案和司法部改革案中采用的评估履约成本的措施是否来自美国法的影响,这样的规则设计显然为有效违约行为开了方便之门,使合同强制实际履行的传统价值基础发生了动摇。
事实上,合同的不可触动性公设的软化主要源于20世纪80年代以来法国法律思想和司法政策的发展。法律思想的革新主要表现为对合同强制力来源的反思。最具代表性和影响力的学说,首当雅克·盖斯旦发展和体系化的合同的公正和有用性理论。[57]他提出:合同的强制力并非源于缔约人的承诺或信赖,而是取决于合同是否具有经济有用性,并符合公正的要求。个人的意志因为有了法律的授权才成为制定合同规则的依据。因此,合同必须服从于法律,并在实践中接受法官的监督。而法官不仅承担合同合法性的监控,还必须从经济有用性和公正标准出发检验合同的社会正当性。
此外,一种重新诠释《拿破仑法典》第1134条第1款的学术努力也为思想的革新丰富了思路。其中让-帕斯卡尔·沙扎勒教授运用法律实证主义哲学的思想方法证明:将意志等同于法律是一个伪命题,《拿破仑法典》第1134条第1款的表达仅仅是一种文学意义上的暗喻。[58]他指出:合同的强制力并非来自合同义务本身,而是存在于合同之外。这种力量属于人类的理性。现实生活中,人们行为的理性表现为对法律的尊重和服从,因为法律经公议和表决程序已被定义为公正的作品。[59]“合同具有约束力,不是因为它是缔约人的合意,而是因为它是公正的,或被推定是公正的”。[60]
法国合同法思想的变革并未止于对《拿破仑法典》经典含义的重新诠释。由克里斯托夫·加曼教授和丹尼·马佐教授为代表的合同团结主义学说的产生,为20世纪末的法国合同法注入了新的意识形态,并已经发展成为法国当代与传统的意志主义(自由主义)学派相对立的一个新兴学派。与追溯往昔的合同法考古不同,这个学派致力于为法国合同法揭示、确认甚至创建新的价值理念。[61]受到社会学中连带性理论[62]的影响,并借用了政治科学创造的“团结主义”[63]术语,合同团结主义学说将合同关系理解为如同亚社会一般的缔约人的利益联盟。联盟的参与者(亚社会中的公民)必须承担协作的义务,即做到彼此诚信、平等、和谐、合作。在实在法上,诚实信用(善意)原则成为这一学说主要依据和演绎的法律规范。在司法实践中,该学说强调法官积极地介入到合同当中,及时有效地纠正行为滥用导致的合同中的过度不平衡现象,并避免有违人道主义的社会排斥现象或经济竞争中的市场排斥现象的发生。依照这一学说,合同的强制力来自于建立在缔约各方的共同利益之上的缔约人的合理期待。每个缔约人不仅享有争取自身利益的权利,同时也必须承担考量缔约对方的合理利益的义务。
由此可见,将合同债务人的履约成本设定为合同强制实际履行的一个实质条件,其理论基础不可谓不丰富。同时,自上个世纪80年代以来,已有大量司法判例通过对《民法典》第1135条(公共秩序条款)和第1134条第3款(诚实信用条款)的扩张适用,支持法官以更加积极的手段纠正各类合同滥用行为,平衡合同利益关系,努力实现合同实质公正。这种司法政策的转变使合同不可触动性公设难以为继。无怪乎学术界称之为“合同的新危机”。[64]正是这“危机”促进了学说的继续丰富发展,为今天合同法的改革工作创造了内在条件,使《拿破仑法典》终将迎来一场脱胎换骨式的革命。
(三)诚实信用(善意)强行性规范的扩张与限制
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娄底市土地收购储备实施暂行办法

湖南省娄底市人民政府


娄底市人民政府关于印发《娄底市土地收购储备实施暂行办法》的通知

娄政发〔2003〕10号



各县、市、区人民政府,市经济技术开发区,市政府各局委、各直属机构:

《娄底市土地收购储备实施暂行办法》已经市人民政府同意,现予印发,请认真遵照执行。

二○○三年五月二十五日



娄底市土地收购储备实施暂行办法



第一章 总 则



第一条 为增强政府对土地供应的宏观调控,垄断土地一级市场,盘活存量土地资产,优化土地资源配置,节约和合理利用土地,根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律法规的规定,结合本市实际,制定本办法。

  第二条 娄底市市区范围内国有土地的收购储备,适用本办法。

第三条 本办法所称土地收购储备,是指土地收购储备机构依据有关法律法规,按照土地利用总体规划和城市规划,运用市场机制对收购、收回、新征用的土地进行前期开发并予以储备,有效调控各类非农建设用地,盘活存量土地资产,优化配置土地资源的行为。

第四条 娄底市土地收购储备中心在市土地收购储备委员会的领导和市国土资源局的具体监管下,代表政府实施土地收回、收购、征用储备和出让前期开发工作及日常工作。

市国土资源局、市城市建设投资开发有限责任公司、市经济技术开发区等城市规划区内所有存量国有土地、新增用地均属市土地收购储备中心储备的土地。上述三单位受市土地收购储备中心的委托对储备土地进行前期开发,并承担取得土地的全部费用及相关工作。上述单位已批准的存量土地及以后收购、收回、新征的土地出让按娄府阅〔2003〕39号纪要执行。

第五条 下列土地应当进行储备:

  (一)市区范围内尚未确定使用权人的国有土地;

  (二)因城市基础设施建设筹资需要征用的土地;

  (三)土地使用期限届满应依法收回的国有土地;

  (四)市政府依法收回的闲置国有土地;

  (五)土地违法案件经依法查处、被市政府依法没收和责令退回的土地;

(六)因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整应当收归政府的国有土地;

(七)以出让方式取得土地使用权后无力开发,又不具备转让条件,已闲置2年以上,由政府依法收回的土地;

(八)因实施城市规划、城市建设调整的废弃国有土地、经政府依法批准进行储备的新征土地;

  (九)土地使用权人申请储备中心收购的土地;

(十)农村集体经济组织、村民委员会或村民小组全部成员成建制转为城镇居民后,原属于其成员单位集体所有的土地;

  (十一)其他需要进行储备的国有土地。

第六条 土地收购储备工作实施预报制度。市区范围内凡符合本办法规定纳入储备的国有土地,用地单位或其主管部门应主动申报,将须储备的土地报告市土地收购储备中心。

第七条 市土地收购储备中心应根据城市建设规划和市区土地的实际状况,制定土地收购储备计划。

第八条 市土地收购储备中心依照法律、法规及本办法的规定将依法收回、收购、征用的土地进行开发利用,统一供应土地使用权;

土地收购储备应依法办理土地权属变更登记手续。

第九条 市计划、财政、建设、国土、规划、房产等职能部门应按各自职责,做好土地收购储备的相关工作。

第十条 土地使用权被依法收回或收购的单位和个人,必须按期交付土地使用权,并配合做好土地收购储备的相关工作。



第二章 土地收购储备



第十一条 土地储备应当遵守国家有关法律法规的规定。土地储备可采取实物储备、规划储备、信息储备的形式。实物储备是指对闲置土地、原划拨土地、依法转让土地和新增建设用地实行统一收回或通过收购、征用储备土地。规划储备是指土地收购储备委员会根据需要,由规划部门将规划用地红线图划给土地储备中心进行规划控制。信息储备是指对不急于收购或目前开发价值不大的土地,进行信息储备。

  第十二条 土地收回、收购、征用储备的程序:

  (一)国有土地使用权收回程序

1、前期调查。市土地收购储备中心对应依法收回的土地及没收的土地及地上建(构)筑物权属、面积、四至范围、土地用途等情况进行调查,做好勘测定界工作。对需要予以补偿的进行费用评估测算。

2、方案报批。根据前期调查的情况,市土地收购储备中心提出土地收回的具体方案,经市国土资源局和市土地收购储备委员会审核,报市人民政府批准。

3、土地补偿。市土地收购储备中心依法对收回国有土地使用权的土地,包括地面建(构)筑物,通过评估测算后,对土地使用权人给予相应补偿。

4、下达决定。市土地收购储备中心对批准收回的土地的具体位置、面积、土地用途、原使用权人及收回原因等予以公告,并以市人民政府名义下达《收回国有土地使用权决定书》,注销其土地登记和土地证书。

5、权属变更。实施收回的国有土地使用权是以出让方式取得的,原《国有土地使用权出让合同》自《收回国有土地使用权决定书》生效之日予以解除;收回的国有土地使用权是以划拨方式取得土地使用权的,原《国家建设征用土地审批单》自《收回国有土地使用权决定书》生效之日予以撤销。

市土地收购储备中心根据《收回国有土地使用权决定书》,申办土地、房产等权属变更登记手续。

(二)国有土地使用权收购程序

1、前期调查。市土地收购储备中心对收购的土地及地上建(构)筑物权属、面积、四至范围等各种资料及土地用途等情况进行调查、收集和审核,做好勘测定界工作,并制定收购计划。

2、费用评估测算。市土地收购储备中心根据调查和征询意见结果,会同有关部门进行土地收购补偿费用的评估测算;实行土地置换的,进行相应的土地费用测算。其补偿办法:

  (1)国有土地使用权收购补偿标准:

划拨土地按住宅用地和工业用地收购时基准地价均值的25%~40%进行收购补偿;

出让土地使用补偿费按已支付的土地使用权出让金和追加的补偿费进行补偿。追加的补偿费按下列公式计算:追加的补偿费=(人民银行现行五年期定期存款利率×实际缴纳的土地出让金)×年限。

(2)以土地置换方式进行储备的,按规定和不同地类分别确定置换土地补偿费,由市土地收购储备中心与原土地使用权人结算差价。

3、方案报批。市土地收购储备中心根据土地权属调查、收购费用测算的结果,提出土地收购的具体方案,经市国土资源局审校,报市土地储备委员会审批。

4、签订合同。收购方案批准后,由市土地收购储备中心与原土地使用权人签订《国有土地使用权收购合同》。《国有土地使用权收购合同》应包括下列内容:

  (1)收购的土地的位置、面积、用途及权属依据;

  (2)土地收购补偿费用及其支付方式和期限;

  (3)交付土地约定的他项权利义务;

  (4)双方约定的其他权利义务;

  (5)违约责任;

  (6)纠纷的处理。

6、权属变更。收购的国有土地使用权是以出让方式取得的,原《国有土地使用权出让合同》自《国有土地使用权收购合同》生效之日予以解除;收购的国有土地使用权是以划拨方式取得的,原《国家建设征用土地审批单》自《国有土地使用权收购合同》生效之日予以撤销。

市土地收购储备中心根据《国有土地使用权收购合同》,申办土地、房产等权属变更登记手续;

7、交付土地。根据合同约定的期限和方式,原土地使用权人向市土地储备中心交付被收购的土地和地上建(构)筑物。被收购的土地使用权一经交付,即纳入土地储备库。入库土地需要进行前期开发的,由市土地收购储备中心进行前期开发和委托市城市建设投资开发有限责任公司、市经济技术开发区、市国土资源局等单位进行前期开发,其他任何单位不得进行土地的前期开发工作。

  (三)新增建设用地储备程序

市土地收购储备中心根据城市建设需要和土地市场需求情况,适时以业主的身份批次新增建设用地进行储备。

1、项目论证。市土地收购储备中心根据建设项目和市场土地出让计划,会同计划、建设、规划、国土等部门进行可行性审核,提供可行性报告,报市土地储备委员会批准。

2、规划审批。立项批准后,提交市规划、国土、林业选址定点,批准规划用地红线和规划许可证及林地许可证。

3、土地征用。持市政府批准文件、项目可行性论证报告、规划用地红线图等文件向市国土资源部门提出用地申请,依法批准转用、征用土地。

4、储备开发。经依法批准征用的土地进入土地储备库,同时进行出让的前期开发平整和基础设施建设,适时推向土地市场公开招标拍卖或挂牌出让。

第十三条 土地使用权人申请土地收购必须提供下列资料:

  (一)土地收购申请书;

  (二)法人资格证明书;

  (三)授权委托书;

  (四)营业执照;

  (五)土地使用权合法的权属文件、资料;

  (六)房屋所有权合法权属凭证;

  (七)建设平面布置图;

  (八)主管部门意见;

  (九)其他需要提交的资料。

第十四条 《国有土地使用权收购合同》一经签订,即产生法律效力,双方当事人必须全面履行合同约定的各项义务。



第三章 储备土地前期开发



第十五条 依照本办法储备的土地,市土地收购储备中心通过以下方式进行土地前期开发:

(一)由市土地收购储备中心直接开发;

(二)委托开发。由市土地收购储备中心委托市城建投资开发有限责任公司、市经济技术开发区进行土地开发。

第十六条 储备土地地上建(构)筑物及其他设施需实施拆迁的,由市土地收购储备中心作为拆迁人,依法向有关部门申请办理房屋拆迁许可证,并依法依规实施拆迁集中安置或货币补偿安置。

第十七条 在土地收购储备需要委托他人拆迁的,应当采取招投标的办法确定被委托单位实施拆迁。

第十八条 土地储备前期开发利用中涉及土地使用权单独或连同地上建(构)筑物出租、抵押、临时改变使用用途及地上建(构)筑物及附属物拆迁的,市土地收购储备中心持有关用地批准文件及《国有土地使用权收购合同》,依法到有关部门办理审批或登记手续。

第十九条 土地储备前期开发利用活动应当遵守国家法律、法规、规章和市政府的有关规定,并不得损害公众利益。



第四章 储备土地使用权出让



第二十条 储备土地的使用权出让,经市土地储备委员会审批后,由市国土资源局按照土地管理法律、法规和市人民政府的有关规定实施。

第二十一条 储备土地的使用权出让前,市土地收购储备中心应当协调做好以下工作:

(一)确定出让地块。市土地收购储备中心根据土地储备方案及城市规划行政主管部门的规划设计、规划红线图,确定拟出让土地的座落、四至范围、面积以及土地使用性质、容积率、建筑密度、层高、绿化比率等。

(二)评估出让底价。市土地收购储备中心应对拟出让的储备土地的收购、收回、前期开发成本进行评估,报土地招(投)标委员会确定底价,并拟定储备土地的招商方案。

(三)发布出让信息。市土地收购储备中心根据储备土地的实际情况,对条件成熟的土地公开发布土地使用权出让信息。

(四)受理报名事项。市土地收购储备中心对报名参加竞(买)人的申请予以受理,根据有关规定,对报名人的基本情况作必要了解,并作好受理登记。

第二十二条 市土地收购储备中心完成本办法第二十一条规定的事项后,依照国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的有关规定,组织公开交易。



第五章 储备中心资金运作管理



第二十三条 土地储备资金运作受市财政部门的指导与监督。

  第二十四条 土地储备资金来源:

  (一)市人民政府的拨款;

  (二)储备土地的银行贷款;

  (三)其他资金。

第二十五条 市土地收购储备中心的土地收购、征地、拆迁及前期开发费用,经市财政局、市国土资源局、市规划局、市建设局、市房地产局审定后按项目列支,并计入项目成本,实行项目核算。

第二十六条 市土地收购储备中心储备土地招标、拍卖或挂牌出让后,总价款由受让方缴入市土地收购储备中心专户,再转至市财政土地有偿使用专户。市国土资源局、市城市建设投资开发有限责任公司、市经济技术开发区土地出让收入按娄府阅〔2003〕39号纪要执行,上述单位前期开发土地所上缴的全部土地出让收入除偿还各自的贷款本息外,其余部分必须足额及时返还,不得扣留。由市财政局制定《娄底市土地储备资金管理办法》进行具体操作。

第二十七条 本办法所称储备土地净收益是指土地出让总价款扣除土地储备成本和税费的纯收入。

土地储备成本包括土地收购成本、征地成本、土地开发成本、土地储备管理成本、各种税费及贷款利息等。

土地收购成本是指收购土地(包括地上建、构筑物)所支付的总价款。

征地成本是指依法征用土地过程中支付的总费用。

土地开发成本是指对储备土地进行前期开发(包括拆迁安置、多通一平等)支付的费用。

税费是指土地储备、开发、出让过程中,依法应交纳的有关税费。

第二十八条 除市城市建设投资开发有限责任公司、市经济技术开发区、市国土资源局开发的土地,按娄府阅〔2003〕39号纪要核拨,全部用于城市建设外,其他土地出让收入由市土地收购储备中心按储备土地出让总地价的1.5%提取工作业务管理费,并计入土地出让成本。

第二十九条 储备土地出让后所得收入全额缴入市财政专户,市财政及时核定出让地块的成本费用后,用于偿还贷款本息。

第三十条 市财政和审计部门对市土地收购储备中心、市城市建设投资开发有限责任公司、市国土资源局、市经济技术开发区资金运作和使用情况定期进行检查或审计。



第六章 附 则



第三十一条 对违反本暂行办法的行为,按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》等有关法律、法规和规章进行处理。

第三十二条 市土地收购储备中心工作人员玩忽职守、滥用职权,给国家、集体造成重大损失以及利用职务上的便利,索取或非法收受他人财物,构成犯罪的,依法追究刑事责任;不构成犯罪的,给予相应的行政处分。

第三十三条 本暂行办法由市国土资源局负责解释。

第三十四条 各县(市)可根据本暂行办法,结合辖区的实际,制定土地收购、收回储备办法。

  第三十五条 本办法自发布之日起施行。




福建省基本农田保护条例

福建省人大常委会


福建省基本农田保护条例
福建省人大常委会


(1994年9月16日福建省第八届人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过 1994年9月17日公布施行)

目 录

第一章 总 则
第二章 基本农田保护区的划定
第三章 基本农田的保护与管理
第四章 法律责任
第五章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了对基本农田实行特殊保护,稳定耕地面积,促进农业生产和国民经济发展,根据《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国土地管理法》和国务院《基本农田保护条例》等有关法律法规,结合本省实际,制定本条例。
第二条 本条例所称基本农田,是根据本省国民经济和社会发展对主要农产品的需求,以及对建设用地的预测而确定的、长期不得占用或基本农田保护区规划期内不得占用的耕地。
本条例所称基本农田保护区,是指对基本农田实行特殊保护而依照法定程序划定的区域。
第三条 本条例适用于本省行政区域内基本农田保护区的划定、保护和监督管理。
第四条 各级人民政府应当将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划,列入本级人民政府的目标管理,作为本级人民政府领导任期目标责任制的重要内容,由上一级人民政府监督实施。
第五条 县级以上人民政府土地管理部门和农业行政主管部门按照本条例规定,负责本行政区域内基本农田的保护、管理工作。
乡级人民政府负责本行政区域内基本农田的保护、管理工作。
第六条 各级人民政府对在基本农田保护工作中取得显著成绩的单位和个人,应当给予奖励。

第二章 基本农田保护区的划定
第七条 基本农田保护区规划和保护区面积指标,由省土地管理部门和农业行政主管部门会同其他有关部门编制,经省人民政府批准后执行,并报省人大常委会备案。
全省基本农田保护区面积不得少于1500万亩。
第八条 下列耕地应当划入基本农田保护区:
(一)高产、稳产田;
(二)国家和地方人民政府确定的粮、油、蔗及名、特、优、新农产品的生产基地;
(三)有良好的水利与水土保持设施的耕地;
(四)蔬菜生产基地;
(五)农业科研、教学试验田和良种繁育基地;
(六)当地政府认为应当予以保护的农田。
城市规划区内的耕地,除城市近期建设发展规划用地外,应当划入基本农田保护区。
第九条 基本农田保护区的划定程序为:
(一)县级土地管理部门和农业行政主管部门根据上级下达的基本农田面积指标,会同其他有关部门编制本行政区域内的基本农田保护区规划方案,经县级人民政府审定,报市人民政府或地区行政公署批准后,组织实施,并报县级人大常委会备案;
(二)乡(镇)人民政府根据县级人民政府下达的基本农田保护面积指标,按行政村划定保护面积,并绘制基本农田平面图和乡(镇)基本农田保护区分布图;
(三)乡(镇)基本农田保护区划定后,由县级土地管理部门会同农业等部门审核、汇总,绘制县级基本农田保护区分布图;
(四)县级基本农田保护区及其分布图经县级人民政府同意,由县级土地管理部门报地(市)土地管理部门,经地(市)土地管理部门会同同级农业行政主管部门验收合格,报市人民政府或地区行政公署批准后,由县级人民政府公告,并报省土地管理部门、农业行政主管部门备案。
市、县人民政府所在地的城市建设规划控制范围内的各类基本农田保护区,经市、县土地管理部门会同农业、城市规划行政主管部门直接划定后,由市、县人民政府公告,并报省、地(市)土地管理部门和农业行政主管部门备案。
第十条 基本农田保护区的保护单元最小为集中连片10亩的耕地。
基本农田保护区划定后,保护界址、面积不得随意改变。
第十一条 基本农田保护区划定后,乡(镇)人民政府应向县级土地管理部门报送以下资料:
(一)基本农田保护区面积汇总表。内容包括权属单位、利用类别、土地面积、作物、总产量、总产值等;
(二)基本农田保护区基本情况登记表。以村为单位分块登记利用类别、地块名称、地块四至、地块面积、作物产量、责任人等;
(三)基本农田保护区分布图(比例尺1:10000或1:25000)。
第十二条 划定的基本农田保护区,由县级土地管理部门登记造册,并设置县级人民政府制作的保护标志。
第十三条 划定基本农田保护区工作所需的经费,由土地管理部门提出计划报同级财政核批。

第三章 基本农田的保护与管理
第十四条 基本农田保护区划定后,县级以上人民政府应当与下一级人民政府签订基本农田保护责任书;乡级人民政府应与农业集体经济组织或者村民委员会签订基本农田保护责任书。
基本农田保护责任书,由省人民政府印制。
第十五条 基本农田保护区划定后,各级农业行政主管部门必须有计划地组织农业生产经营组织和农业劳动者,进行农田基本建设,推广农业科技,提高耕地质量。
第十六条 非农业建设使用基本农田实行许可证制度。
非农业建设确需使用基本农田的,应当向市、县土地管理部门领取并填写《申领〈基本农田使用许可证〉呈报表》,经市、县农业行政主管部门同意后,持下列文件向省土地管理部门申领《基本农田使用许可证》:
(一)建设项目的批准文件;
(二)建设用地申请表或预约用地申请表。
第十七条 省土地管理部门应在受理申请之日起15日内,决定是否发给《基本农田使用许可证》。不发给的,应当书面通知申请人,并说明理由。
建设用地单位和个人在领取《基本农田使用许可证》后,方可按《福建省土地管理实施办法》规定的征(拨)用地审批程序与权限,办理审批手续。
未领取《基本农田使用许可证》的,县级以上人民政府不得批准使用基本农田。
第十八条 非农业建设使用基本农田的单位和个人,除按有关规定缴纳土地税费外,在申领《基本农田使用许可证》时,应当向省土地管理部门缴纳基本农田开发基金。基本农田开发基金,水田每亩2万元至5万元,其他类别的农田每亩1万元至2.5万元,具体标准由省人民政府另
行制定。
属于国家兴办的水利、交通、能源、公共福利事业项目的,经省人民政府批准,可予减免基本农田开发基金。
第十九条 基本农田开发基金按财政预算外资金管理,80%用于开发新耕地(含围垦、开垦新耕地),20%用于改造中低产田。使用时,由土地管理部门和农业行政主管部门分别编制用款计划,报同级财政部门审核拨付,任何单位和个人不得侵占、挪用。
收取的基本农田开发基金,实行省、地(市)、县(市、区)三级分成,其中县级60%,省、地(市)各20%。
第二十条 基本农田被批准占用的,地(市)、县(市、区)人民政府应当适时在本行政区域内调整补充,保持基本农田面积相对稳定,调整程序按本条例第九条第一款规定办理;还应当按照“占多少,垦多少”的原则,在用地年度内组织开垦新耕地。当地确实无条件组织开垦新耕地
的,应当按《福建省开发耕地管理办法》组织异地开垦。
第二十一条 省土地管理部门对收取的基本农田开发基金,可提留2%的业务管理费。其使用办法由省土地管理部门、农业行政主管部门会同财政部门制定。
第二十二条 县级以上农业行政主管部门,负责本行政区域内基本农田的质量管理,建设基本农田地力监测网络,定期公布地力变化情况,并为农业生产经营组织和农业劳动者提供农业科技指导。
第二十三条 修建铁路、公路,开办矿山、电力和其他工业企业使用或影响基本农田的,在建设项目环境影响报告书中,必须有基本农田环境保护方案。
基本农田环境保护设施,应当与建设项目主体工程同时设计、同步施工、同期投入使用。基本农田环境保护设施建成后,由审批用地人民政府的同级土地管理部门会同环境保护、农业等部门验收。
非农业建设破坏基本农田水利设施的,应当负责修复并赔偿损失。

第四章 法律责任
第二十四条 农业生产经营组织或农业劳动者,非因自然灾害等不可抗力而人为抛荒基本农田的,由县级以上土地管理部门责令限期复耕;超过规定期限拒不复耕的,由土地所有权单位收回土地使用权或经营权。
非农业建设经批准使用基本农田的单位和个人,超过一年未使用的,由县级以上土地管理部门对其收取每平方米5元至10元的土地闲置费;超过二年未使用的,由县级以上土地管理部门依法收回土地使用权。
收取的土地闲置费用于开发新耕地。
第二十五条 破坏基本农田保护区设施或擅自改变保护标志的单位或个人,由县级以上土地管理部门责令其恢复原状或赔偿损失,并处以300元至500元的罚款。
第二十六条 因建设造成污染基本农田的,由县级以上环境保护行政主管部门会同土地管理部门责令造成污染的单位或个人限期治理,赔偿经济损失。
第二十七条 违反本条例规定,逾期未缴纳土地闲置费的,除按期追缴外,并从滞纳之日起,按日加收3‰滞纳金。
第二十八条 违反本条例第十七条第三款规定的,其批准文件无效,由此给用地、被用地单位和个人造成损失的,批准单位和个人应当负责经济赔偿;对非法批准占用基本农田的单位主管人员和个人,由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。
第二十九条 基本农田保护管理工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或其上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。

第五章 附 则
第三十条 《基本农田使用许可证》由省土地管理局统一印制。
第三十一条 本条例由福建省人民政府负责解释。
第三十二条 本条例自公布之日起施行。



1994年9月17日