论犯罪预备之若干基础问题

刘跃挺(710063，西安市西北政法大学153号信箱，wonderf21cn@163.com)


犯罪预备，作为故意犯罪过程中的一种犯罪停止形态，是指行为人准备实行犯罪但由于其意志之外的原因而未能着手实行的结局。蕴含着可能危害社会的危害性，受到刑法的否定评价。基于犯罪预备在性质与特征上存在着明显的独特性，以及为了更加明确地辨析与犯罪阶段等若干概念的联系与区别，笔者认为有必要认真探讨一下有关预备犯的几个基础问题，有助于更好了解掌握犯罪预备的本质。下面将从犯罪预备的性质、特征、与犯意表示和实行行为关系的方面加以论述预备犯。最后探讨一些有关共犯与预备犯的联系与区别。
一、犯罪预备性质
故意犯罪停止形态是指故意犯罪在其产生、发展和完成犯罪的过程及阶段中，因主客观原因而停止下来的各种结局状态。简而言之，犯罪预备是一种犯罪停止形态。所以，它与故意犯罪过程及阶级有关密切的联系与明显的区别。
故意犯罪过程指故意犯罪产生、发展与形成所经过的顺序与阶段的总和与整体，它是故意犯罪运动、发展和变化的连续性在时间和空间上的表现，这是一种通说，也是一种狭义的观点。而有的学者从广义上认为，故意犯罪过程是指故意犯罪从行为人萌生犯罪动机形成犯罪决意，进而为之准备，着手犯罪实施直至完成犯罪的全过程，是故意犯罪产生到完成所经过的顺序和阶段的整体。相比之处，狭义的故意犯罪过程，就是故意犯罪的行为过程，这一过程表现为犯罪预备和实行两个行为阶段。广义的概念是把故意犯罪的行为过程扩展为故意犯罪的发展过程，是着眼于故意犯罪过程在整个刑法中的意义，并不局限于研究犯罪的预备、未遂和中止等问题，虽然其范围不失宽泛，并且就其中的犯意表示而言，又没有独立的刑法意义。但是，从故意犯罪过程的认识角度出发，而不只是将其中某一部分作人为的限定划分（相对于狭义说而言），采用广义说可以更好地研究故意犯罪，尤其是研究预备犯的问题，诸如预备犯的时空限定，与犯罪阶段的区别的问题。本文采用广义说，是为了下文可以从理论上和实践上正确认识与辨析犯罪预备。
故意犯罪阶段指故意犯罪发展过程中因主客观具体内容有所不同而划分的段落。这些具有不同特征的阶段处于故意犯罪发展的总过程中，呈现出前后相互连接，此伏彼起的递进和发展变化关系。而犯罪停止形态是故意犯罪过程不再发展而固定下来的相对静止的不同结局，它们之间是彼此独立存在且不相互转化的状态。这些形态又正是在故意犯罪过程和阶段中产生的，各种犯罪形态的产生及其界定，依赖于犯罪过程和阶段的存在及其不同的发展程度，并且在刑法意义上，犯罪预备、中止、未遂、既遂分别都具有犯罪的三大特征（即严重的社会危害性，违反刑法性和应受惩罚性），因此，它们都具有刑法上的非难性。综上所述，这三大概括互相之间既存在区别，又存在着密切的联系。综上所述，犯罪预备作为犯罪形态类型之一，其本质是一种相对静止且存在于故意犯罪发展过程中，行为人在主观上和客观上具有刑法意义的不可逆性的停止状态。
二、犯罪预备的特征
明确犯罪预备性质，目的是为其在刑法上定位，使其与犯罪阶段等一些易混淆概念相区别开来。但是若想进一步把犯罪预备与犯罪未遂、中止和既遂区别开，尚需分析其固有的特征，揭示其构成犯罪的意义。马克昌教授认为犯罪预备的特征是：（1）必须是出于实现某种犯罪的目的；（2）实施了为完成犯罪创造条件的准备行为；（3）未至于着手实行犯罪；（4）未至于着手实行犯罪是由于认为人意志以外的原因。而有的学者认为，应当分为两大层次说明犯罪预备的特征：（1）行为人在客观上已开始实施犯罪的预备行为，但尚未着手犯罪的实行行为；（2）在主观上行为人有进行犯罪预备活动的意图和目的，但结果却最终违背了行为人的主观意志。基于上述两种观点，我认为了解事物的特征不但要从主客观相结合的角度去认识该事物本身的固有内涵与结构，而且还应该从反映该事物与其他相关事物联系区别的角度去把握其属性。所以我认为犯罪预备的特征为三个方面：（1）在理论上犯罪预备在主观上是为了便利犯罪，具有目的上的便利犯罪性。对于预备犯主观特征，有的学者认为“为了实行犯罪”，有的学者认为“为了着手实行犯罪”。而在实务中，有些情形不能超过两者的范围，例如有些人（方面共犯）会为了他人的预备活力而进行预备行为，有些人为了完成犯罪后便于逃跑而进行预备活动等等。这样预备犯罪主观上的目的具有多样性，但是无论怎么，都可以包涵于一句话中，那就是“为了便利犯罪”。强调这一点，可以使犯罪预备与处于犯罪实行阶段的犯罪未遂和犯罪既遂形态区别开，也可以使其与尚处于意思形成阶段的犯意表示。以及“缺乏便利犯罪认识和目的”客观帮助行为区分开。（2）犯罪预备在行为上表现为已经开始进行犯罪的准备行为而尚未到达着手实行，具有行为的预备实行性。所谓预备实行性在此有两层含义。第一是说犯罪预备形态只能存在于开始犯罪的准备到着手犯罪的实行这一特定场合，即着手犯罪实行以前的预备阶段；第二是说犯罪预备形态的核心内容只能是犯罪预备行为，即着手犯罪实行以前的准备行为。基于这两点，给犯罪预备限定了空间范围与时间范围，共同构成其客观特征。由此，从故意犯罪的纵向上，使犯罪预备行为、犯意表示和犯罪实行行为区别开；从横向上，使犯罪预备形态与预备阶段和预备行为划清界限。（3）犯罪预备在状态上，是预备行为由于行为人意志以外的原因致使其在着手实行以前停止下来，具有结局的违背意志性，即这种结局是由于行为人意志之外的原因所致。哲学上“意志以外”是指相对于主体而存在的客观实在，这种客观存在是非主体意志所能控制和改变的，即过去常说的“不以人的意志为转移”。基于这一点，我们才能从“质”与“量”上正确地看待“意志之外”的原因。从“质”的角度看，犯罪分子“意志之外的原因”应该是阻碍其实行和完成犯罪的意志与活动的因素，大致可以分为三类：（1）犯罪人本人以外的原因，包括被害人、第三者、自然力、物质障碍、环境时机等方面对完成犯罪具有不利影响的因素；（2）行为人自身方面对完成犯罪有不利影响的因素，如其能力、力量、身体状况、常识、技巧等缺乏或不佳的情况；（3）行为人主观上对犯罪对象情况，犯罪工具性能以及犯罪结果是否发生或必然发生等的错误认识。从“量”的角度看，则要求行为人必须达到足以阻止犯罪意志和犯罪活动完成的程度。
综上所述，作为一种犯罪停止形态，犯罪预备在主观上是一种预备犯罪的故意，这种主观内容不同于犯罪未遂与既遂，表现为明知自己的行为在为犯罪创造便利条件而决意为之，具有很强的便利犯罪的目的性；在客观上是一种处于着手实行之前的准备行为，在自身结局所处状态上，是因为行为人意志以外的原因即结局的违背意志性。这种目的、行为与结局状态的三个特征，不仅使预备与未遂、既遂和中止相区别开，而且也使我们更加符合逻辑性、更加清楚和全面地认识犯罪预备。
三、犯罪预备在主观和客观方面的认定
（一）犯罪预备与犯意表示　
犯意表示，理论上较为一致地看法，认为它是指某种犯罪的意思通过一定方式表现出来。其中“意思”指一种“想法”或者“愿望”。“犯意”即犯罪的意思就是说犯罪行为人对于犯罪的“想法”或者“愿望”，代表着一种犯罪的“趋势”或者“倾向”，也就是通常意义上的“念头”。在这里，我认为有必要强调一下“意志”的内涵，意志是人们根据一定的立志、观点、信念，自觉地确立目的并使用各种方法，采取行为的心理活动。以“意思”与“意志”相比较可以看出，犯意尚未发展到非实施犯罪不可的坚定程度与形成犯罪意志的“决意”有所区别。综上所述，我们很容易就得出犯意表示就是犯罪意思的流露，尚未发展到以危害行为去实施某种犯罪的地步。它可以凭借口头（指通过言语将内心的犯罪表达出来），通过书面文字方式（指用文学或图画等表达犯罪的意图），以及“象征性的行为方式”（指能达到犯罪意思的身体举动来表示犯罪意图，如眼神、表情或手势等）。这几种形式无论是其具体表现方式如何，都必须具有被人感知的属性。否则，仅存在于人的头脑中的秘而不宣的违法犯罪想法，只能是一种思想。这就是说，“犯意表示”是上述犯罪意思与外在表现方式的主客观统一体。
对于正确认定“犯罪表示”还需要注意以下两个问题：（1）犯意表示必须是犯意人真实犯罪意图的反映。这种情况是一针对在实践中，有许多场合是行为人出于某种心理需要而气话或者逞能话，以抒发或者满足内心感受，其实并无犯罪意图。这一点，正如姜伟教授所说：“犯意表示的内容是犯罪意图，非犯罪意图不是犯意表示，虚假的犯罪意图也不是犯意表示。”（2）犯罪表示的本质是思想、言论这是行为的问题。这个问题就是在对照刑法明文规定的一些反对现有政权的宣传煽动犯罪，侮辱诽谤罪和教唆罪的情况下，犯意表示如何认定的问题。其实犯罪表示与上述四类犯罪在客观表现上虽相似但却有着本质区别的。首先，在本质上犯意表示不再是存在于内心的犯罪想法，而表现为一定的言论、举动等一系列的人的客观行为，但是这不能得出犯意表示就等于诸如以上的犯罪行为的合乎逻辑的结论。因为犯意表示虽是犯罪意思的外露，但根据主观决定客观，客观是主观的反映这样的辩证唯物主义原理，它仅仅是某种犯罪意图的外在表现。其次，马克思主义原理告诉我们，单纯的思想活动不会改变或影响客观世界。言论即使是一种行为，作为某种思想的流露，也不一定会改变或影响世界，因此言论与其他身体行为并不相同，正如说“说”和“做”的差别一样。言论若想上升为纯正犯罪行为则完全取决于它所表述的内容和方式，即看其说什么和怎样说。因此，从犯意表示到犯罪行为之间无论多么接近，都存在着距离，都存在着发展过程。这样就回答了上述四种犯罪行为即使是言论，但其言论行为超过了犯意表示的范畴，本身就具有很强犯罪意志与突出的犯罪危害行为，本质上不是犯意表示。
犯罪预备与犯意表示的区别与联系。两者都是故意犯罪过程中在着手实行犯罪以前所表现出来的一种状态，主观上都具有一定的犯罪意思（这里的“意思”因为只是一种“想法”，且形成“犯罪意图”的一个阶段），客观上这种意思都有一定程度的表现，都没有造成危害社会的实际后果。但两者毕竟是有区别的。我认为可以从四个方面来认识这种区别：（1）主观内容不同。犯意表示虽然是犯罪意思的反映，但仅仅是单纯意思的外露，尚未达到非用犯罪行为去不可的进步。而犯罪预备行为则不然，它已经通过准备工具或者其他制造便利条件的行为表示其犯罪意图。这种犯罪意图虽然与实行和完成犯罪时的犯罪主观要素在确定性和坚定性程度上有所差别，但由于其已与准备行为结合起来，支配着自己进行犯罪的准备活动，已超出单纯犯罪想法或念头的范围，具备了刑法所规定的“犯罪故意”的属性。（2）客观表现不同。在客观上说，犯意表示仅是其主观犯罪意思的简单流露，虽然已通过口头、书面或者其他方式使人感知，但这些表露形式是单一的，只是单纯犯罪想法或念头的主观再现，其本身不另具社会意义。而犯罪预备行为则不同，它是在明确的犯罪意图支配下实施犯罪的准备行为，这些准备行为，如准备犯罪工具和创造其他条件，不再是简单的表述意思的方式而是一系列社会活动。（3）所处阶段不同。如果把犯罪意图作为一切犯罪活动的原动力，那么故意犯罪过程就是其犯罪意图不断展开、逐步实现的过程。在这个过程的初始阶段，即由犯罪动机产生犯罪意思，再由犯罪意思形成犯罪决意的过程，刑法理论称之为意思阶段（亦即犯意形成阶段），犯意表示就是属于这一阶段。而犯罪预备阶段是犯罪意思在行为上的表现，属于犯罪行为表现阶段。（4）危险性不同。危险性一般认为其在刑法上有三层含义：一是指人身危险性（针对行为人素质而言）；二是指客观上的发生某种危害结果的可能性；三是指某种行为已经实施并产生危害结果的现实性，一般称其为危害性。从这三个方面上看，针对犯意表示与犯罪预备区别而言，由于都未有现实危害结果出现，因此只能从前两个角度出发来分析两者的不同。首先，犯意表示具有某种犯罪想法或念头，不能不承认其具备潜在的危险性，这是如果行为人把其主观恶意付诸实现的话，但是，由于犯意表示仅仅是单纯的犯罪意图的简单外露，没有也不能发生任何危害社会结果的可能性。相反，犯罪预备行为不仅具有犯罪意图而且表现为意图的连贯性和坚定性，其主观恶性较深，社会危险性较大，并且由于其以一系列准备活动实现其既有的犯罪意图，因此具有发生危害方法结果的可能性。正是基于这一属性，刑法上对于犯意表示不予直接评价，而对犯罪预备一般则要予以禁止并给予惩罚（也可以说，它具有社会危害性、刑事违法性和应受惩罚性，在外观表现上，符合了修正的犯罪构成并以此作为其定罪依据）。
（二）与实行行为的区别
区别两者的任务主要是为了从客观方面更好地认识犯罪预备行为。刑法上的危害行为，依刑法理论上的通常认识，是指由行为人心理活动支配的危害社会的身体动静。根据是否由刑法分则条文作为犯罪构成要件加以规定，可划分为构成要件的危害行为和非构成要件的危害行为。犯罪实行行为和预备行为便会属于这两种危害行为的范畴。
实行行为指实施刑法分则规定的直接威胁或侵害某种具体社会关系而为完成某种犯罪所必需的行为。我们可以看出，它是刑法分则条文规定完成某种犯罪所必需的危害行为，即无此行为也就不能成立特定的犯罪。刑法分则正是根据各种具体犯罪的这一需要而在立法上总结归纳出各种具体犯罪得以成立的危害行为作为实行行为。其次，实行行为直接侵犯或威胁某种具体的社会关系（犯罪客体），直接作用于特定的犯罪对象，这些都是实行行为最为键的特征。
预备行为与实行行为两者虽然彼此依赖，前后递进，但有着本质性的区别：（1）二者存在的目的不同。预备行为的存在主要是为了犯罪的实行创造条件，而实行行为的目的则是为了通过犯罪的实行来完成犯罪，二者虽然在目的上都围绕着完成犯罪这一点目标，但具体内容及其方向性上是不同的；（2）二者表现的内容和性质不同。预备行为由于是为犯罪创造条件，就表现为一系列准备行为，这些行为均不具备实现刑法分则基本具体构成要件的性质，而实行行为则是实现刑法分则所规定的具体构成要件的行为，无论是何种表现方式，只要着手就意味开始满足法定的构成要件，使追求的犯罪得以成立。（3）二者在完成犯罪上的地位和作用不同，以及在刑法上意义是不同的，正视这一点，是正确评价犯罪准备的关键所在。
四、犯罪预备的共犯问题
犯罪的未完成形态与共同犯罪问题，是两个既特殊又不同的范畴。但在理论上和在实务中，在某些特定场合常常会发生这两种问题的交叉或者重合问题。因此为了可以更加地深化犯罪预备问题的研究，笔者认为，十分有必要讨论一下这个特殊问题，即犯罪预备的共同犯罪情形。
（一）犯罪预备之共犯的定位
首先，我们先了解一下共犯预备（即共谋），是共同犯罪中的一人向他人表明犯罪意图，意欲他人与自己共同谋议实施犯罪的行为。
共谋问题本身不会产生独立评价问题，但如果二人以上的共谋者均未实行犯罪，或只有其中有的人着手实行了犯罪，而有的未着手实行，这样做产生犯罪预备与共同犯罪竞合以及此种行为定性与归责的问题。
1、共谋而均未着手实行。这种类型的发生于犯罪着手实行前的“共谋”行为，无论是主观特征还是客观特征上，完全符合犯罪预备的特征，是犯罪预备的一种形式。那么，我们可以问到，如何处理这种情形呢？我认为，可以按照刑法第12条的规定，若因为共谋者意志之外的原因未着手实行的，则这种行为完全符合犯罪预备的特征，应构成犯罪预备形态。此时，在这个前提下，这种共同谋议犯罪的行为，根据刑法第25条的规定，符合“二人以上共同故意犯罪”的要件（因为犯罪不限于实行犯罪，也有预备犯罪）自应构成共同犯罪。
2、共谋而有人未着手实行。共谋实行犯罪，而其中有人着手实行，有人未着手实行，这就发生了不同于上一种共谋的问题，其中，前者称为实行犯，后者称为共谋犯。在这个情形下，主要是把焦点落在共谋犯的身上。因为在犯罪预备的共犯前提下，共谋犯本身就起行为，属于着手实行以前的行为，无疑是处于犯罪的预备阶段，但就整个犯罪来说，由于有人着手实行谋议的犯罪，便使共谋犯罪处于犯罪的实行阶段，所以对共谋犯就产生了评价标准的竞合，对此如何评价，都产生了争议。我认为，应该分为四种类型去分析。应当根据共谋的内容和分工情况来具体确定，第一种情况，例如：甲、乙谋议杀丙并决定一同实施，结果乙因意志之外的原因而未去，由甲一人将丙杀死，此种场合之下，从整个共同犯罪发展过程的角度，犯罪阶段已经进入了实行阶段。对于甲而言，当然是犯罪既遂处理。而对于乙，我认为应当以未遂处理，因为乙的共谋行为无论在客观上还是在主观心理上都为甲的最终行为起到了“助推”使用，且甲乙是此共同犯罪的主体（具有同一性），只是在此类型中，对于甲乙的刑罚处理各异而已。所以，应当以甲的行为致使整个犯罪阶段进入实行阶段为前提分析甲乙的行为特性。第二种情况，甲乙共谋杀丙并决定一同实施，结果乙主动放弃犯罪，但甲却一人杀了丙。这种情况，有的学者认为乙应定为犯罪中止，而我认为不然，因为“中止”的特性中还具有有效性，即是否有效的阻止了犯罪结果的发生。而对于这个案件，乙并没积极地中止结果的发生，且结果已经发生，怎么可以认为某属于中止形态呢？其实，对乙而言应属于犯罪未遂。尚若甲由于意志之外的原因（或被乙阻拦），此时，乙行为才属于犯罪中止。第三种情况，甲乙谋议杀丙，但决定只由甲单独完成实害结果，甲按照分工将丙杀杀死。这种场合，甲乙二人从共谋到实行，已经通过犯罪计划形成一体，只不过通过分开实现二人共同的犯罪目的，也就是说，甲的犯罪行为就是乙的行为，或者说乙对甲按照共谋计划实施的犯罪也承担相同的后果。因此，如果甲达到既遂，乙也是既遂；甲由于意志以外的原因出现未遂，乙也成立未遂，如果甲自动放弃犯罪或自动有效防止结果发生，成立为犯罪中止，此时，对于乙来说属于意志以外的原因，应成立犯罪未遂。
综上所述，预备的共犯问题确实是一个颇为复杂的问题，但无论如何，在出现犯罪预备与共同犯罪概念、实务情节等诸多方面竞合情况下，怎样对共谋犯的裁量刑罚，仍是一个值得深入研究的课题。
五、后语
由于我国刑法立法所处社会条件限制，加之理论上不够全面和深入，又受到苏联刑法理论的长期影响，尤其在立法上我国刑法典对此问题的规定显然不够完整。基于此，根据自己浅薄的刑法理论知识，从四个方面探讨了预备犯的问题。
在论述这个问题过程，我发现刑法总则以概括方式规定对于预备犯的处罚，这不仅不符合实际情况，而且也与国际上通行做法不一致；还有采取按照既遂犯可轻的处罚原则，使其与未遂犯罪犯处罚的差距不够明显，距离区别对待思想的目标还有差距，事实表明，预备行为总体上仅具有可能的危险性，照比已着手实行犯罪而未遂的情况的危险性要小得多，这些都反衬出我国现有立法规定有欠稳妥，应予改进。
笔者最终认为，研究犯罪预备的价值在于如何体现刑法基本原则，以及对于犯罪行为人主客观的规范评价是否恰当等方面的问题，推而广之，甚至涉及到人权的法律保护以及对整个刑罚理论思考等问题，因此，研究犯罪预备的意义重大！


浙江省绍兴市人民政府


绍兴市农村公路养护与管理暂行办法

市政府令〔2009〕90号


现发布《绍兴市农村公路养护与管理暂行办法》，自发布之日起施行。 　　

　　 　　
　　
市 长
二○○九年一月二十日

　　 　　
绍兴市农村公路养护与管理暂行办法

第一章　总 则

　　第一条 为加强农村公路养护与管理，建立农村公路养护管理长效机制，保护农村公路路产路权，保障农村公路完好、畅通，依据《中华人民共和国公路法》、《浙江省公路路政管理条例》和《浙江省农村公路养护与管理办法》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条 绍兴市行政区域内农村公路的养护与管理适用本办法。
　　第三条 本办法所称农村公路，是指按照国家、省公路工程技术标准修建，并按照国家和省有关规定验收合格的县道、乡道和村道。
　　县道，是指连接县级政府所在地与所辖行政区域内主要乡（镇）政府所在地、主要旅游景点、主要商品生产和集散地的公路，以及不属于国道和省道的县际间、连接国道和省道的重要公路。
　　乡道，是指不属于县道以上的县级政府所在地通往所辖行政区域内乡（镇）的公路、乡（镇）际间、乡（镇）与外部连接的公路，以及具有重要联网功能的乡（镇）通往行政村的公路。
　　村道，是指不属于乡道以上的乡（镇）通往行政村、行政村之间以及行政村与外部连接的公路。
　　县道、乡道、村道按照交通部和省政府交通行政主管部门的有关规定命名和编号。
　　第四条 农村公路养护与管理包括农村公路养护工程、日常养护和路政管理。
　　农村公路养护工程，是指农村公路的大修和中修工程（以下统称养护工程）。
　　农村公路日常养护，是指农村公路的小修、保洁、绿化管护、附属设施维护等。
　　农村公路路政管理，是指为保障农村公路完好、安全和畅通，依法保护公路、公路用地及附属设施，管理公路两侧建筑控制区的行政行为。
　　坚持建设、管理、养护并重的原则，确保农村公路经常处于良好的技术状态。农村公路养护与管理应按照公路养护技术规范、质量评定标准和公路法律法规组织实施。
　　第五条 农村公路养护与管理实行以县级为主，乡（镇）村配合的体制。
　　县级政府是农村公路养护与管理的责任主体，应加强领导，将农村公路的养护与管理工作纳入日常公共管理和公共服务的范畴，建立健全以政府投入为主的稳定的养护资金筹措、拨付机制，保障农村公路的正常使用。
　　乡（镇）政府应当按照县级政府的规定，做好农村公路的养护与管理工作。
　　村民委员会应配合做好农村公路的养护与管理工作。
　　第六条 市和县级政府交通行政主管部门主管本行政区域内的农村公路养护与管理工作。
　　发展改革、财政、规划、建设、公安、安监、审计、人事、劳动保障、国土、农业、林业、水利、环保等有关行政管理部门应在各自职责范围内，依法做好农村公路养护与管理的相关工作。
　　第七条 县道养护和管理工作由县级政府交通行政主管部门所属的公路管理机构直接负责；乡道、村道养护管理职责一般由乡（镇）政府负责承担，具体由县级政府根据当地实际确定。
　　第八条 任何单位和个人不得损坏或非法侵占农村公路及其附属设施。
　　禁止任何单位和个人在农村公路上非法设卡、收费、罚款和拦截车辆。
　　任何单位和个人都有爱护农村公路及其附属设施的义务，有权检举或控告损坏农村公路及其附属设施和影响公路安全的行为。
　　
第二章 养护管理
　　
　　第九条 农村公路应当保持路基稳定、路面平整、路肩整洁、排水畅通、构造物和沿线各类设施完好，宜林路段绿化齐整。
　　第十条 农村公路养护应实行管养分离，逐步推进公路养护市场化，通过招投标选择有资质的养护企业实施。
　　如因自然条件特殊等原因，无法采用招投标方式选择养护作业单位的，可根据当地实际情况，采取聘用、委托、个人（农户）分段（片）承包、定人定路段（片）等灵活多样的养护方式进行养护，并签订养护合同，乡道、村道的养护合同应报县级公路管理机构备案。
　　对于日常养护中的油路补洞、水泥路灌缝、附属设施维修等专业技能要求较高的，可单独委托或通过招投标，由有资质的养护企业进行养护。
　　第十一条 农村公路养护工程年度计划应本着“预防为主、防治结合、因地制宜、规模适当”的原则合理编制。
　　县道养护工程由县级公路管理机构提出建议计划，按有关规定报批。乡道、村道养护工程由乡（镇）政府提出要求，县级政府交通行政主管部门及所属的公路管理机构根据公路路况、交通流量、路面类型等，视公路破损情况科学合理安排，并按有关规定报批或备案。
　　第十二条 农村公路养护工程应当建立“标准明确、企业自检、社会监理、政府监督”的质量监督体系，确保工程质量。
　　第十三条 县级政府交通行政主管部门及其所属的公路管理机构和乡（镇）政府应当结合农村公路养护特点，建立养护安全生产管理制度，督促养护作业单位和养护人员严格执行养护作业安全操作规程。
　　第十四条 农村公路养护作业时，应当遵守下列安全规定：
　　（一）在作业区间或者施工路段两端设置必要的交通安全设施与警示标志，采取相应的安全保护措施；
　　（二）公路养护作业人员应当穿着安全标志服；
　　（三）养护作业车辆、机械设备应当设置明显的作业标志；
　　（四）在夜间或者恶劣天气作业的，现场应当设置醒目警示信号；
　　（五）养护作业完毕后，应当及时清除遗留物；
　　（六）法律、法规、规章规定的其他养护作业安全管理规定。
　　第十五条 各级政府及相关行业部门应当重视农村公路安全设施建设工作，逐步设置完善农村公路标志标线和安全设施，提高农村公路的安全通行性能。
　　农村公路标志标线应当与农村公路建设同步完成，已通车的农村公路标志标线不完善的，应当安排专项经费进行完善。
　　第十六条 因自然灾害致使农村公路中断或严重损坏时，县(市、区)和乡（镇）政府及村民委员会应当及时组织抢修，必要时可动员和组织沿线机关、团体、企事业单位、当地群众进行抢修，以尽快恢复通行。
　　第十七条 县(市、区)和乡（镇）政府及村民委员会应对农村公路养护所需的取砂、取石、取土、取水等事项给予支持和协助。
　　第十八条 农村公路养护作业单位或人员应当遵守有关法律、法规，加强对沿线生态环境和植被保护，减少水土流失，及时收集、清理养护废弃物。实施养护作业时应当减少和控制扬尘的产生。
　　第十九条 县道和乡道的绿化按照《中华人民共和国公路法》等有关规定执行；村道绿化应当参照《中华人民共和国公路法》等有关规定，因地制宜，自主实施。
　　绿化树木不得擅自砍伐；确需更新砍伐的，应当按照《中华人民共和国森林法》等有关法律、法规的规定办理审批手续，并完成更新补种任务。
　　第二十条 市、县级政府交通行政主管部门及其所属的公路管理机构应建立农村公路养护资料档案数据库，乡（镇）政府、村民委员会和农村公路养护作业单位或人员应当按照有关规定做好有关资料档案的统计上报工作。
　　
第三章 路政管理
　　
　　第二十一条 县道和乡道的路政管理由县级公路管理机构依照有关公路法律、法规、规章的规定实施。
　　第二十二条 土地所有权属于农民集体所有并符合公路工程技术标准的村道的路政管理，其行政许可、行政处罚及相关的监督检查，由县级公路管理机构按照《浙江省公路路政管理条例》对乡道的有关规定执行。村道的其他路政管理工作由乡（镇）政府依照本办法的有关规定实施。村级组织应当协助做好本村区域内村道的路政管理工作。
　　县级公路管理机构应当做好对乡（镇）政府路政管理工作的业务指导和监督。乡（镇）政府、村级组织应当配合县级公路管理机构对村道公路路政管理情况进行监督检查。
　　乡（镇）政府应当落实农村公路路政协管员。村级组织应当落实农村公路路政信息员。
　　第二十三条 乡（镇）政府制定、实施村镇规划应当规定和落实农村公路路产路权保护措施，原有村镇规划对公路路产路权缺少保护措施的，应予以补充。
　　第二十四条 乡（镇）政府发现违法利用、侵占、破坏、损坏农村公路路产及损害路权的行为，应当及时制止并报告县级公路管理机构，协助县级公路管理机构对路政违法案件进行调查、取证。
　　第二十五条 村道两侧的公路用地、公路建筑控制区由县级政府结合当地实际，参照相关法律、法规的要求作出规定。
　　第二十六条 在村道公路上行驶的车辆的轴载质量、车货总质量应当符合公路工程技术标准的要求。
　　因运载不可解体物品，超过村道及其桥梁限载标准确需行驶的，必须按规定办理有关通行手续，由此产生对村道加固、改造、护送以及修复损坏公路所需的费用由申请人依法承担。
　　第二十七条 村道公路交通标志标线由乡（镇）政府根据有关规范设置，并报县级公路管理机构备案。
　　第二十八条 乡（镇）政府应当维护村道及其养护、施工作业现场秩序。
　　第二十九条 对村道路产造成损坏的，应当承担相应的法律责任。赔（补）偿费标准可以参照省物价、财政部门制定的《浙江省公路路产赔（补）偿有关标准》执行。
　　收取的赔（补）偿费，应当专项用于公路路产的恢复和公路养护，任何单位和个人不得平调、挪用或者截留。
　　
第四章 养护资金的筹集与使用
　　
　　第三十条 农村公路养护资金包括农村公路养护工程资金和农村公路日常养护资金两部分。各级政府和村级组织应积极组织筹措农村公路养护资金，按照“县乡自筹、省市补助”的原则，建立由财政一般预算拨款和其他资金共同组成的多渠道的农村公路养护资金筹措机制。
　　第三十一条 省政府统筹安排的农村公路养护专项资金，主要用于农村公路的养护工程和日常养护，使用管理按省有关规定执行。
　　第三十二条 县级政府筹集的农村公路养护资金由县级财政专项资金和其他资金组成，实行预决算管理。
　　县级农村公路养护资金应当用于农村公路的日常养护和养护工程，并优先保证农村公路的日常养护。
　　第三十三条 县级财政对农村公路的日常养护资金的投入不得低于省定标准，其中县道的日常养护资金应根据县道养护资金测算标准加以落实。
　　越城区农村公路日常养护经费由区财政进行补助，袍江新区、镜湖新区农村公路日常养护经费由市对袍江新区、镜湖新区体制分成中解决，绍兴经济开发区农村公路日常养护经费由市财政负责解决。养护工程经费除省补经费外，不足部分由市、区、乡级财政配套解决。养护经费具体标准另行制定。
　　现行县（市、区）政府财政安排实际用于农村公路养护的经费标准高于上述规定的县（市、区），仍执行现行标准。
　　县级交通行政主管部门应建立农村公路养护资金专户，并按规定科学合理安排使用农村公路养护资金。
　　第三十四条 乡级财政对乡道、村道日常养护资金的投入，原则上不得低于省定标准。经济条件比较好的乡（镇）应加大投资力度，补充用于乡道、村道的公路养护与管理。
　　第三十五条 农村公路养护需由村出资投劳的，村民委员会应通过“一事一议”的方式筹资筹劳，也可采取社会、企业捐资方式筹集农村公路养护资金。在筹资时，应切实维护农民群众的合法利益。
　　第三十六条 县级政府应当制定农村公路养护资金的使用管理制度，监督农村公路养护资金的使用。
　　任何单位、个人不得截留、挤占、平调和挪用农村公路养护资金。
　　审计、财政和上级交通行政主管部门对农村公路养护资金依法实施监督检查，确保农村公路养护资金专款专用。
　　
第五章　考评监督
　　
　　第三十七条 各级政府及其交通行政主管部门应将农村公路养护与管理作为一项重要工作列入年度考评目标。
　　县级政府应加强对农村公路养护与管理工作的领导，并对县级交通行政主管部门、乡（镇）政府农村公路养护与管理工作进行考评；交通行政主管部门或公路管理机构按照年度目标要求，对农村公路养护与管理工作逐级进行监督检查。
　　第三十八条 各级政府及其交通行政主管部门应当加强农村公路养护与管理的廉政保障建设。对违法违纪行为，依照有关规定予以处理。
　　第三十九条 各级政府及其交通行政主管部门和公路管理机构未履行农村公路养护与管理职责，造成公路使用者损害的，由其上级行政主管部门责令改正；情节严重的，对直接责任人员和直接负责的主管人员，由其所在单位或上级行政主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　
第六章 附　则

　　第四十条 农村公路中收费公路的养护与管理工作按国务院《收费公路管理条例》等有关规定执行。
　　第四十一条 行政村所辖区域内自然村之间的道路，根据今后省交通行政主管部门制定的具体办法，可以逐步纳入村道进行养护与管理。
　　第四十二条 建在农村的不属于农村公路的单位专用道（含公共工程专用道）的养护与管理工作，由其管理单位参照本办法执行。
　　第四十三条 各县（市、区）政府应根据本办法的有关规定，结合本地实际情况，制定具体的农村公路养护与管理实施办法。
　　第四十四条 本办法自发布之日起施行。