从一起个案看如何正确处理存疑不起诉案件

谢支炳　傅克非


基本案情：被告人徐明讯原为仙桃市万港制衣有限公司副经理，2001年5月30日因涉嫌虚开增值税专用发票被仙桃市公安局刑事拘留，同年8月15日被逮捕，2003年4月29日，仙桃市人民检察院以徐涉嫌虚开增值税专用发票罪向仙桃市人民法院提起公诉，同年7月20日，仙桃市人民检察院以该案证据、事实有变化为由向仙桃市人民法院撤回起诉，7月23日，仙桃市人民检察院检察委员会讨论决定对徐明讯不起诉。2005年10月18日，仙桃市人民检察院检察委员会决定以徐明讯虚开增值税专用发票罪重新向仙桃市人民法院提起公诉，2005年11月22日，仙桃市人民检察院以被告人徐明讯犯虚开增值税专用发票罪向仙桃市人民法院提起公诉，同年12月25日，仙桃市人民法院以徐明讯犯虚开增值税专用发票罪，判处有期徒刑11年，徐不服判决，向湖北省汉江中级人民法院提出上诉，2006年3月3日，湖北省汉江中级人民法院作出裁定，驳回上诉，维持原判。
徐明讯虚开增值税专用发票一案，从公安机关立案侦查到二审法院作出维持一审法院有罪判决的终审裁定，历时6年。从检察机关提起公诉、撤回起诉、作出不起诉决定到重新提起公诉，人民法院作出有罪判决，可以说是费尽周折，此案作为湖北省检察机关首例存疑不起诉案件重新起诉，被告人被判决有罪的案例，整个办案过程凸现的法律意义不能不引起我们的思考。作为存疑不起诉案件后续处理成功的典型案例，也给我们今后正确处理一存疑不起诉案件提供了有益的启示。
一是要正确认识存疑不起诉案件后续处理的必要性。第一，存疑不起诉又称证据不足的不起诉。存疑不起诉是检察机关对于经过补充侦查的案件，仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，作出的不起诉决定。《人民检察院刑事诉讼规则》第二百八十七条规定，人民检察院根据刑事诉讼法第一百四十条第四款规定决定不起诉的，在发现新的证据，符合起诉条件的，可以提起公诉。　第二，存疑不起诉是人民检察院对案件在程序上的处理。刑诉法第12条规定：“未经人民法院判决，对任何人都不得确定有罪。”这表明人民法院具有专属定罪权。免予起诉取消后，人民检察院不再具有实际上的定罪权，存疑不起诉本质上只是人民检察院暂时放弃诉权而非进行实体处理。尽管人民检察院对案件事实及其性质作了认定，但这种认定不具有终局性，只具有程序价值，在条件具备时人民检察院可以重新起诉。第三，存疑不起诉终止诉讼的效力是相对的。不起诉决定作出后，并不表明被不起诉人将不会因同一事实再受刑事追究，在符合一定条件下，人民检察院仍可以提起公诉，使刑事诉讼得以继续。在这点上，不起诉与刑事判决的效力不同：人民法院的判决一经确定，即产生实体上的效力，根据一事不再理的原则，不得对该案再行起诉；而不起诉因其尚未解决案件实体问题，如果又发现符合起诉条件，可以再行起诉。
二是要在实践中要正确把握存疑不起诉案件后续处理的原则。第一，要在办案中严格把握“存疑不起诉”的标准。在这类案件中，认定嫌疑人构成犯罪有一定根据，但证据不充分，不能在法律上证实犯罪。将这类案件起诉到法院，难以达到公诉的目的。根据无罪推定的精神，对这类案件应当不起诉。如我院对徐案作出不起诉决定可以说是准确把握了存疑不起诉案件的关键标准，即证据标准。第二，要在办案中体现保护犯罪嫌疑人的权利。修改后的刑事诉讼法确立疑罪从无是我国的一项重要的刑罚原则，这也是国际惯例，对于补充侦查证据不足的，理应由法院作出被告人无罪的判决，或由检察机关作出不起诉的决定，及时作出不起诉决定，体现了保护了犯罪嫌疑人的权利，即在没有充分证据证明其有罪时，推定其无罪。我院于2003年7月23日作出对徐明讯的不起诉决定，徐被依法解除强制措施，恢复人身自由，这是刑事诉讼法保护人权精神在办理具体案件中的体现。第三，要重视发挥检察委员会决定重大疑难案件的作用。我院在办理徐明讯案件时，将该案提交检察委员会讨论，徐明讯案件是起诉还是不起诉，在办案过程中存在争议，是一个疑难案件。而重大疑难案件、有争议的案件容易出质量问题，因此检委会作为业务决策的最高机构，一定要发挥案件质量保障的作用。我院根据《最高人民检察院检察委员会议事规则》，结合本院实际制定检察委员会议事规则，明确把讨论决定“重大疑难案件”纳入检察委员会的工作职责和工作范围，在为徐明讯一案专门召开的两次检察委员会上，各位检委会成员充分履行职责，积极发表意见，使检委会的集体智慧作用得到充分发挥，最终作出两次正确的决定，检委会对重大疑难案件的监督、把关作用得到体现。第四是要重视发挥公诉引导侦查的作用。建立公诉引导侦查取证制度是近年最高检察院提出的三大公诉改革之一，我院在积极的摸索和试行中一直非常重视发挥公诉引导侦查的积极作用。徐明讯虚开增值税专用发票一案中就体现了检察机关引导侦查取证，及时、全面、合法地获取指控犯罪所必需的证据，从而确保公诉活动的顺利进行。涉税案件属于经济案件，由于这类案件原来属检察机关管辖，在侦破这类案件方面检察机关有长期以来办理各类经济案件过程中积累了丰富的经验，介入引导侦查取证显示出检察机关的优势，2005年7月，我院向仙桃市公安局发出了详细的补充侦查建议书，对提起公诉所要求的有关证据明确收集证据的实质要件和具体要求，在对证据的固定方法上明确如何进行提取，以何种形式和方法进行固定，对形式和方法加以规范。正是因为我院对侦查的有效引导，使徐明讯的犯罪事实得到有效的指控。第五是要牢记“违法必究”的法律原则。检察机关作为控诉犯罪的专门机关，理所当然有权力、也有责任在发现新证据，足以追究犯罪嫌疑人刑事责任的情况下，向法院提起公诉。《人民检察院刑事诉讼规则》第二百八十七条规定“人民检察院根据刑事诉讼法一百四十条第四款规定决定不起诉的，在发现新的证据，符合起诉条件时，可以提起公诉。”我院在办理徐明讯一案时，由于原来在逃的关键证人找到，原来不太明朗的案情就显得清清楚楚，我院及时将徐重新起诉，交付审判，使其受到应有的惩罚，可以说是履行了检察机关讲应尽的职责。

作者单位：仙桃市人民检察院


湖南省湘潭市人民政府办公室


潭政办发〔２００６〕31号


湘潭市人民政府办公室关于印发湘潭市土地储备资金管理办法的通知








各县（市）区人民政府，市直机关各有关单位：
《湘潭市土地储备资金管理办法》已经市人民政府同意，现予印发，请认真遵照执行。

二○○六年九月一日

湘潭市土地储备资金管理办法

第一章 总 则
第一条 为强化土地储备资金管理，提高资金使用效益，促进城市土地经营工作，依据国家有关法律和政策规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 土地储备资金是指银行借款、财政拨款、经营土地收益等收入资金和取得土地经营权成本费用、土地开发费用、土地使用权出让前期工作费用、支付借款本息、相关税费等支出资金。
第三条 本办法适用于市本级代表政府经营土地的市土地储备中心、市土地经营开发有限公司等单位（以下简称市土地经营单位）的土地储备资金管理。与土地储备资金管理有关的市城市建设投资开发公司（以下简称市城建投）各子公司及其他单位参照执行。
第四条 市土地储备中心为全额拨款事业单位，适用事业单位会计制度，代表市人民政府宏观调控土地市场，负责储备土地入、出库的项目审查和具体实施。市土地经营单位从事土地加工和深度开发，按现代企业财务制度运作。
第二章 收入缴纳与分配管理
第五条 市土地经营单位依法出让、临时出租土地所得收入全额纳入市财政非税收入管理。土地出让金由市国土资源局按每宗土地开具“非税收入一般缴款书”，土地成交款（住宅用地扣除38%土地出让金，商业用地和城镇混合住宅用地扣除40%的土地出让金）、临时出租国有土地收入由市土地经营单位按每宗土地开具“非税收入一般缴款书”，以上资金全部上缴“湘潭市非税收入汇缴结算户”，严格实行收支两条线的管理。
第六条 市非税局设立“土地交易暂收资金专户”，用于归集竞买者报名保证金等暂收资金，挂牌或拍卖出让土地后，市非税局根据市国土资源局和市土地经营单位开具的“非税收入一般缴款书”，将中标单位的保证金及时转入“湘潭市非税收入汇缴结算户”，将未中标的保证金及时退给竞买人。
第七条 收入分配
（一）土地出让金。市财政按每宗土地的实际到账土地出让金，从非税收入汇缴结算户直接上缴国库，实行预算管理。市财政按出让金总额进行预算分配：
1.按省、市有关政策规定提取专项经费；
2.按年初市国土资源局综合市财政预算、市土地出让金收入进度拨付市国土资源局工作经费；
3.按改制企业有关政策规定拨付改制成本；
4.按市政府有关规定成立的主要以负债方式筹措资金修建道路的市城建投各子公司及其他单位，其土地出让金收入扣除按省、市有关政策规定提取的专项经费外，其余全部拨入市城建投各子公司及其他单位归还银行贷款本息。
5.出让金总额扣除以上四项开支外，剩余部分由市财政与市地储备中心、市城建投进行分配结算：30%拨到市土地储备中心，用于政府返还调用的国土出让资金，市土地储备中心将此项资金专项用于偿还银行贷款本息；70%拨入国家开发银行贷款偿债资金专户，用于归还国家开发银行的到期贷款本息。
（二）土地成交款（住宅用地扣除38%的土地出让金，商业用地和城镇混合住宅用地扣除40%的土地出让金）从非税收入汇缴结算户直接上缴国库。按到账资金的90%作为土地经营成本费用控制，拨入市土地经营单位；预提10%作为市土地经营单位利润拨入国家开发银行贷款偿债资金专户；成本费用节余部分，80%作为市土地经营单位发展资金，主要用于经营土地资本金及偿还银行贷款，20%作为工作经费和奖励资金；市财政、市国土资源局、市城建投等部门和单位与市土地经营单位按年度结算。
（三）对改制企业土地实行预收购后上市成交的项目所产生的土地增值，按到账资金的10%作为市土地经营单位利润拨入国家开发银行贷款偿债资金专户，其余90%拨入市土地经营单位。将投入资金的80%作为市土地经营单位发展资金，主要用于经营土地资本金及偿还银行贷款，20%作为工作经费和奖励资金。
（四）临时出租土地收入视同市土地经营单位的土地经营收入一并进行结算分配。
（五）市土地储备中心原抵押给各商业银行的土地，其土地拍卖总收入先用于偿还银行贷款本息，再进行分配。
第三章 成本费用管理
第八条 市土地经营单位设立土地经营支出专户，用于核算土地收购补偿、土地前期开发整理、业务工作经费、支付借款本息、相关税费等各种土地经营支出；市土地经营单位按每宗土地设立土地经营支出明细账，归集每宗土地的经营成本。
第九条 土地经营成本费用包括：
（一）补偿性支出
1.土地收购、收回和置换时发生的各种依法应补偿的费用。
2.因征收土地而发生的各项费用。具体包括：土地补偿、地上附着物补偿费、劳动力安置补助费等。
拆迁建筑物回收的残值应当及时入账，冲减开发费用。
（二）开发性支出
土地前期开发过程中，对地上建筑物及其附属物进行拆迁、平整场地和配套基础设施建设等支出的费用。
（三）土地征收储备供应过程中发生的各种税费支出，如征地管理费、新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地开发建设基金、防洪保安基金、耕地占用税、森林植被恢复费、水土保持设施补偿费等以及为征收、开发出让土地而支付的银行贷款利息等相关费用。
（四）土地使用权出让前期工作费用
1.用于拟储备土地的可行性研究费、规划咨询费、勘探设计费、测量费及土地评估费、广告宣传费等；
2.土地收购储备供应过程中委托评估、代理、公证、审计、法律及其他中介机构而支付的费用；
3.土地储备供应过程中进行招标、拍卖、挂牌交易中所发生的委托费用；
4.经市财政部门核准的其他支出。
（五）市财政部门按每宗土地核实经营成本费用，按年度核算土地经营收益。
第十条 土地经营成本实行宗地申报制度。市土地经营单位提供的项目经营成本预算清单，经市财政、市国土资源局、市城建投等部门和单位联合审核后，作为土地经营成本费用控制依据。
第四章 法律责任
第十一条 对违反财务制度，随意增加土地开支费用，擅自提取业务费，土地收入不缴入非税收入汇缴结算户等行为，按照国务院《财政违法行为处罚处分条例》以及国家其他有关规定，给予单位和主要负责人相应的处罚。
第五章 附 则
第十二条 本办法由市人民政府负责解释。
第十三条 本办法自公布之日后30日起执行。2002年1月16日市人民政府制发的《湘潭市土地储备资金管理暂行办法》（潭政发〔2002〕2号和2003年9月9日市人民政府办公室制发的《湘潭市土地储备资金管理实施办法》（潭政办发〔2003〕37号）同时废止。