安徽省池州市人民政府


池州市人民政府办公室关于印发池州市安全生产事故隐患和严重违法行为举报奖励暂行办法的通知池政办

〔2009〕2号


各县、区人民政府，九华山风景区、开发区、站前区管委会，市政府各部门、各直属机构，中央、省驻池各单位：

《池州市安全生产事故隐患和严重违法行为举报奖励暂行办法》业经2008年11月26日市政府第19次常务会议研究通过，现印发给你们，请遵照执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇〇九年一月十日

池州市安全生产事故隐患和严重违法行为举报奖励暂行办法

第一条　为充分发挥社会舆论和群众监督作用，及时发现和消除生产安全事故隐患，打击严重安全生产违法行为，增强防范生产安全事故能力，切实维护人民群众生命财产安全，根据《中华人民共和国安全生产法》、国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》等规定和要求，结合本市实际，制定本暂行办法。

第二条　本暂行办法所称安全生产事故隐患，是指生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷。

事故隐患分为一般事故隐患和重大事故隐患。一般事故隐患，是指危害和整改难度较小，发现后能够立即整改排除的隐患。重大事故隐患，是指危害和整改难度较大，应当全部或者局部停产停业，并经过一定时间整改治理方能排除的隐患，或者因外部因素影响致使生产经营单位自身难以排除的隐患。

本暂行办法所称严重违法行为，是指生产经营单位及其有关人员在生产经营活动中严重违反有关安全生产的法律、法规、规章、国家标准、行业标准和规程的行为。

第三条　市、县（区、管委会）负有安全生产监督管理职责部门和单位负责受理安全生产事故隐患和安全生产严重违法行为的举报，应设立安全生产事故隐患和严重违法行为举报电话、电子信箱，建立健全举报管理网络。

第四条　有下列情形之一的，任何单位或者个人均有权举报：

（一）生产经营单位发生生产安全事故时，事故单位或有关人员破坏、伪造事故现场，隐瞒不报或未及时如实报告的;主要负责人不立即组织抢救或在事故调查处理期间擅离职守、逃匿的；

（二）生产经营单位不具备法律法规或国家、行业标准规定的安全生产条件而进行生产经营活动的；
（三）生产经营单位被责令限期改正、停产停业整顿、关闭而逾期未改正、未停产停业整顿、未关闭，继续违法从事生产经营活动的;

（四）危险物品生产、经营、运输、储存、使用及废弃物处置经营企业未取得相应资质的；危险化学品生产、经营、储存企业未经批准，擅自设立、改建、扩建的;

（五）生产、经营、储存、使用危险物品的车间、营业场所、仓库与员工宿舍或者民宅在同一座建筑物内，危及员工、居民安全的;

（六）生产经营单位新建、改建、扩建工程项目的安全设施，未依法与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用的；将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或相应资质的单位、个人的;

（七）生产经营单位未按规定设置安全生产管理机构或配备专兼职安全生产管理人员的；未对从业人员进行安全生产教育和培训或教育培训未合格而安排上岗作业的。矿山、建筑施工单位以及危险物品生产、经营、储存单位的主要负责人和安全生产管理人员未按规定培训考核合格的;

（八）生产经营单位未为从业人员配备符合国家或行业标准的劳动防护用品的；未经批准擅自生产特种劳动防护用品的;

（九）农用车载客，客车严重超载，货车超限超载，驾驶员酒后驾驶的；客渡船超载，渡工无证操作，恶劣天气冒险航行的;

（十）桥梁施工、人工挖孔桩施工、石方爆破作业违反操作规程的；公路施工现场无安全防护措施的；山区公路高边坡存在大型滑塌等地质灾害危险的；工棚、民工宿舍等驻地存在明显缺陷的；桥涵存在明显重大安全隐患、有可能发生垮塌的;

（十一）人员密集场所安全出口不通畅，消防通道堵塞、封闭的；消防设施未按规定配备或失效未及时更换的；建筑工程未经消防设计审核擅自施工或未经消防验收擅自投入使用的；

（十二）特种作业人员未依法经专业技术培训获取特种作业人员操作证，上岗作业的; 在用特种设备（锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施）及场(厂)内机动车辆未办理使用登记的；使用无证制造、无证安装、无定检合格报告以及存在安全隐患的特种设备的;

（十三）建筑施工工地使用的起重机无超高和力矩限制器，吊钩无保险装置，起重钢丝绳严重磨损，断丝超标的；施工现场配电箱不符合三级配电两级保护，违反“一机、一闸、一漏、一箱”规定的；外脚手架立杆基础不平、不实、不符合设计方案要求的；架体与建筑结构拉结过稀，不设剪刀撑，不设防护栏杆，脚手架外侧未设置密目式安全网的；建设单位将拆除工程发包给没有相应资质等级施工单位的;

（十四）烟花爆竹私人小作坊擅自生产的；非法购进、储存劣质烟花爆竹的；

（十五）渔业生产不符合规定，冒险作业的;

（十六）安全评价、认证、检测、检验机构出具虚假证明、报告的;

（十七）其他可能导致重大伤亡或财产损失的安全生产事故隐患和严重违法行为的。

第五条 举报人可采用电话、信件、电子邮件等方式向所在地负有安全生产监督管理职责的部门和单位举报。

第六条 受理举报的部门和单位及其工作人员，不得泄露举报人相关信息。对实名举报的安全生产事故隐患和严重违法行为,应立即进行调查处理，并在5个工作日内给予举报人回复。

第七条 对单位、个人举报的安全生产事故隐患和严重违法行为，按照其可能造成的直接或间接损失、人员伤亡或社会影响的严重程度，由县（区、管委会）有关部门根据职责分工，及时进行初步认定、分级。经初步认定为重大事故隐患的，由县（区、管委会）有关部门报告市政府有关部门，市政府有关部门会同市安全监管部门组织专家进行确认。举报市直单位的，由市有关部门与市安全监管部门对事故隐患进行认定、分级。

第八条 本暂行办法规定的奖励对象仅适用实名举报人。

第九条 同一事项分别向两个或两个以上负有安全生产监督管理职责部门举报的，经调查核实属实的，只能获得一次奖励；同一事项多人多次被举报的, 经调查核实属实的，奖励第一举报人；对两人以上共同举报的, 经调查核实属实的，按一件举报事项进行奖励。

第十条 举报奖励标准:

（一）一般事故隐患举报奖励标准为500元至1000元;

（二）重大事故隐患举报奖励标准为1000元至3000元;

（三）违法生产、瞒报事故举报奖励标准为3000元至5000元。

第十一条 举报事项在处罚决定生效并执行完毕后的30个工作日内，由受理的负有安全生产监督管理职责的部门通知举报人办理奖金领取手续。

第十二条 市、县（区、管委会）财政部门应将安全生产举报奖励专项经费列入年度预算，由受理举报事项的负有安全生产监督管理职责的部门专款专用。

第十三条 举报人虚报、谎报安全生产事故隐患和严重违法行为的，由公安机关给予处罚，情节严重构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。

第十四条　受理举报的单位和工作人员不及时核查举报事项，督促相关责任单位或责任人采取措施进行整改，造成严重后果或泄露举报人相关信息的，由纪检监察部门根据有关规定严肃查处，情节严重构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。

第十五条 本暂行办法由市安全生产监督管理局负责解释。

第十六条 本暂行办法自发布之日起施行。2004年6月8日池州市人民政府办公室发布的《池州市举报安全事故隐患和安全生产违法行为奖励暂行办法》同时废止。


法德并举、文明治村
——对依法治村的内在观察

周华
（中山大学 法学院，广东 广州 510275）


[摘要]为推动农村的法治进程，政府一直在强调依法治村的方略。然而，在农村法治实践中却出现了制度供给与社会需求之间的失衡。在这一情境下，重视运用以德治村的方略则有助于解决因失衡而引发的种种问题，也有助于推动依法治村的进程，并最终实现农村的长治久安。
[关键词] 依法治村；民间规范；以德治村；社会主义道德



Paying Equal Attention to Law and Virtue, Ruling the Village in a Civilized Way
————an Internal observation of Movement
of“Managing a Village According to Law”

Zhou Hua
(Law School, Zhongshan University, Guangzhou, Guangdong 510275)


Abstract: To advance the process of the rule of law in rural areas, the government has been insisting on the strategy of “managing the village according to law”. However , during the practice of rule of law in rural areas emerges the unbalance between the institutional supplies and the social demands. Under such situation, to attach importance on the strategy of “managing the village by virtue” may contribute to the settlement of various problems caused by the unbalance, while it can also help to advance the process of “managing the village according to law” and achieve the long-term stabilization in rural areas ultimately.

Keywords: Manage the village according to law, civilian norms, manage the village by virtue, socialist morality


一

我们知道法治道路可分为政府推动型和社会演进型两类。打开国门后，要“尽快”变革国内僵化的经济政治体制以应对外部的压力与挑战是使中国走上政府推进型法治道路的关键原因。在政府的推动下，依法治国已成为全国上下的一致呼声，而依法治村，也就成为依法治国的应有之义。为使农民“懂法”以推动依法治村的进程，政府在农村积极开展了大规模的普法工作，这种普法采用的是自上而下的福利引导型模式，即由国家组织人力、物力来开展普法工作，引导村民逐步依据法律这种“正式规则”来规范自己的生产和生活。
十多年过去了，客观而冷静地看，农村普法取得的真实成效很难令人满意，村民法律意识的提高过于迟缓，不少“正式规则”并未如预期所料那样落到实处。村民的法律意识很大程度上只是本村法治建设现状的反映，我们不能单单指望村民上好法制教育课、听好法制讲座，依据教科书、宣传册上的概念去形成和增强法律意识。因为村民们更为关心的是“活法”、是“现状中的法”。当我们反观农村现状时，就会发现普法宣传与法治实践之间存在着脱节，“正式规则”与“非正式规则”之间存在着信息的不对称，甚至在某些方面仍存在着“书面法律”（ law in books ）与“实效法律”( law in actual operation )之间的严重对立。村民们读完了从“送法进村”活动中得来的宣传册后，将其束之高阁，照旧依据着许多带有传统法律文化色彩的民间规范来组织社会生活，来调整生产和生活中大多数的矛盾和冲突。这种民间规范作为一种传承性极强的“非正式规则”是不可能短期内仅仅以一套书面上的、外予的、理念化的“正式规则”所能代替的。例如，在许多村庄，有关外嫁女待遇的民间规范明明与书本上的“正式规则”所强调的公正、平等原则背道而驰（外嫁女在村集体经济分配中常常得不到公正的待遇），但仍然得到了相当多村民包括相当多外嫁女本身的认可，其在农村中也仍在有效的运作。
我们知道，与民间规范相比，作为“正式规则”的法律更具有优越性，更能够保证公平、民主的原则，也更能够保证村民的基本权利。但恰恰就是如此优越的法律，却无法较好的在农村得到实施，原因何在？

二

现代法律有效运作的前提假设一般是陌生人社会或个体主义社会。而在农村中，许多村民从出生、成长到终老，整个人生的过程中很少能够跳出一个“本人——亲人——族人”的有限的圈子，这个圈子是个地缘和血缘的双重封闭圈。土地仍是最为基本的生产资料，村民们紧紧的依附于祖上留下来的土地之上。即使在地处广州，一年生产总值超亿的村落里，村民们对土地还有着相当强的依赖性，村民们收入的一个基本来源是在土地上盖楼然后出租所得的租金。这相对于绝大多数的、经济发展落后的农村中的农民仍以种植业所得作为主收入来说只是换了一种“靠地吃饭”的方式。村民们祖祖辈辈都生活在一块土地上，局限在狭小的区域里，人流、信息流的运动半径都十分狭窄，“这是一个熟悉的、没有外人的社会”。 至今，村籍仍然是外人进入村社难以逾越的门坎。在这一基础上形成的以家族为本位的宗法血缘关系对村民有着很强的约束力，其依靠对血缘关系的认同来制约村民的行为；其以传统道德伦常为基本准绳，以血亲人情为基本取向，通常足以维护村社的基本安全和秩序。
在这样的农村熟人社会中，村民们对法律的需求是极其有限的。就算在经济发达的沿海农村里，尽管市场经济红红火火、外地人来来去去，但在本村人的圈子内，社会结构的相对稳定性、封闭性以及文化观念的保守性、滞后性使得村民们的关系意识里仍旧与内地农村一样保持了一种以血亲人情为基础，追求平衡性的传统。村民与村民之间关系的建立往往还是立足于诸如“情大于法”、“公道自在人心”等一些传统的抽象的模糊准则之上，在追求伦理道德中的“义”时，常常极少会顾及到真正法律上的“正义”，即使在许多本应受法律调整的领域，村民们也往往坚持以宗法的儒家的“非正式规则”取代理性的可预见性的“正式规则”。村民们以“顾及面子”为出发点追求“人际关系和谐” 的心态普遍浓厚。在他们看来，要形成一个“和谐”的社会，依据伦理道德来进行教化乃是比依法治村更高级、更有效的手段。为避开外来的不通人情的法律，大家都愿意采用私了和调解的方式解决纠纷。那么找谁来调解？村民们当然还是习惯于找家族组织或村长，而不会找“外人”。实施“村民自治”后，由于国家政权相对放松了对地缘的控制，从而使得农村中的家族组织又有所发展，这在一定程度上也促长了农村中“调解”之风的盛行。由于在这种依据模糊原则的温情调解下，部分村民的权益极易受损，因此调解这一方式并不是所谓的村民们都“喜闻乐见”。由上可见，正是法律的“不实用”导致了村民对法律的冷漠，基于这种冷漠，若能产生对法律的信仰那才是怪事。然而“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”[1]
“需要是最好的老师”，只要农村社会关系的发展、社会结构的演变没有达到使法律成为村民们生产生活中必不可缺的东西时，以传统农村为场景的法治实现起来就会千重万难。而社会关系的发展、社会结构的演变等是不能单单依靠法的发展就能实现的。因此，从这个意义上讲，我们应把整个依法治村看作是一个涉及社会发展各方面因素的系统工程，要对那些非法律因素给予相当大的注意，例如政治的民主化、人际关系的合理化、经济的发展、科技的进步、道德的提升等等，这些都可以说是建设和维护现代化法治的前提和保证。

三

那么我们应如何看待和解决在依法治村过程中“说法”与“做法”“两张皮”的问题。第一，我们对依法治村的进程必须有一个长期的清醒的预期。一方面我们要看到法本身的发展是一个渐进的过程，尤其是在传统法律缺乏西方法律背后所深藏的那种形而上的对法的信仰崇尚和终极关怀，而专制特权思想、法律工具论却长期发达的历史根基上，中国现代法治之路尤显艰辛。因此，在法治起步阶段出现了有法不依、执法不严、违法不究或惧法、怨法、避法等严重现象也就不足为奇。另一方面，法治的发展与经济、政治和文化等条件的发展是并行的，而这些非法律因素的综合发展都需假以时日，尤其是传承性极强的文化条件的发展。因为祖祖辈辈传承下来的、由父母而子女的言身教化要远比那些系统的理论来得更有影响。要使积“千年之大成”的传统文化在某些方面发生较大的转变无疑将是个漫长的过程。因此，目前农村中的二元结构式的法律秩序状态将会较长时间地持续下去。
但是，法律在农村的实施难并不能否定法律的完善和发展对于依法治村的意义，因为法律的存在至少为农村社会提供了一种调整方式，尽管用到的时候不多，但村民们在规避法律而采用“非正式规则”来讨价还价时往往还会以法律规范作为一个的参照标准。作为正式规则的法律将与非正式规则在讨价还价的动态平衡中逐步推进农村的法治化。我们指出依法治村进程中的不尽人意处，并不是要放弃法治的理念，而去一味的迎合村民们固有观念中的保守性和落后性；相反，这样做的目的是要通过把“法治”理论置于中国传统农村特定的社会文化情境中加以重审反思，加深对其历史和现实意义的认识，进一步确定其前进的方向，以使其在农村发挥更大的作用。
第二，法治只有走好本土化的道路，才能有效的解决两张皮的问题。我们有着悠久而深厚的传统文化存量，这些东西都积淀着祖辈们思考和解决各种社会问题的智慧和经验。传统法文化作为一个活的历史连续过程具有极其顽强的生命力，并未因其是过去的东西而全部丧失其自身的价值。相反，它还在一定程度上在农村中以民间规范、风俗习惯等形式获得了延续，进而影响着现代农村法律文化的面貌。法治的实现与否，关键不在法律制度表层的建构上，而是依赖于人们的自然习性和法的观念。我们可以通过引入外部法律制度来弱化农村中传统的民间规范，但我们相当长时期内还不可能真正彻底消灭民间规范后深藏的传统法文化，传统法文化仍然在深深影响着村民们的法律观念和行为模式，并且通过这种影响在一定程度上扭曲、抵制甚至架空了本本上的法律制度。而实施这种与实际生活有所脱节的法律制度所能取得的实效当然也就十分有限。因此脱开本土传统首先是一个可不可能的问题，然后才是一个应不应该的问题。
邓小平曾强调说：“中国的事情要按照中国的情况来办，要依靠中国人自己的力量来办。”[2]那么，怎么办？“……要实现中国法制现代化，其出路就是：打破二元文化格局，寻求法律文化结构的内部协调，实现文化整合；中国法制建设的战略选择就应是：……高度重视公民的法律文化心理和法律价值观的培养，使其由传统形态向现代形态转变，使观念性法律文化与制度性法律文化相协调”。[3]这样，在实施依法治村的过程中，我们就不能对从传统形态中衍生而来的非正式规则视而不见或轻描淡写。而要在强调通过政府的理性建构来规划和引导农村法治走向的同时，充分尊重非正式规则，并有必要为非正式规则保留适当的生存空间，甚至在法律制度供给时，也可将非正式规则的合理内容吸收到正式规则中来，从而尽可能的调和二者之间的偏差和冲突，最大限度的实现制度供给与社会需求之间的平衡。这一点已受到越来越多的社会管理者，尤其是部分学者型党政官员的重视。如在《制度立区》一书中，作为广州市天河区区委书记的作者就曾指出：“通常，人们都说，在制定政策（包括法律、法规）或者其他决策时，要从实际出发，要尊重人民群众的意愿，要体现最广大人民群众的利益，说到底就是在制度（正式的规则）供给时，要特别重视非正式的规则，也就是历史的、文化的、习惯的因素。”[4]
在依法治村的过程中，我们要首先走好一条正式规则与非正式规则共同发展的道路，同时有意识的逐步走上“把正式的法律控制与非正式的其他社会控制相结合的道路”。[5]在另一方面，我们“从制度变迁的角度看，国家制定法与民间法的相互沟通、理解以及在此基础上妥协和合作将是制度创新的一个重要途径”，否则，“结果只能是强化国家制定法和民间法之间的文化阻隔，造成两败俱伤”。[6]这种俱伤所带来的重要表象之一就是：在制度提供者看来，人们尤其是保留传统太多的农村人老是“生活在别处”。

四

在知道了如何解决好“两张皮”的问题之后，我们要想更好的解决因“两张皮”所引发的种种问题，诸如对于农村宽广的社会需求来说，现行法治方略及其实效过于单薄和狭窄等，就有必要跳出法治的本身来寻求解决途径，要重视非法律因素的发展对法治的推动作用，而当前极其紧迫和重要的就是要贯彻以德治村的方略，要德法并举、文明治村。在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的重要讲话中，江泽民同志强调指出：“要把依法治国同以德治国结合起来，为社会保持良好的秩序和风尚营造高尚的思想道德基础。”这一思想的提出，标志着我国对社会治理方式的认识又提升到了一个更高的层次，具有极其深远的历史意义。
法律和道德都是上层建筑的重要组成部分，都是管理国家、治理社会的重要手段。法治与德治从来都是相互蕴涵和包容的一个整体，它们之间是相互渗透、相互作用、相辅相成的。对管理国家、治理社会来说，二者缺一不可，也不可偏废。法律的产生以道德为基础，也始终以公平正义作为价值依托和最终归宿，而道德规范，在一定的条件下，也可能被提升为法律制度，以强化其规范力度；“法对道德规范的产生和发展，对道德规范的遵守，对人们道德观念的增强起着重要的促进和保障作用。同样，道德对立法、执法、司法以及人们法律意识和法制观念的增强，也起着十分重要的促进和保障作用。”[7]法律是刚性约束，道德是柔性约束。在许多社会领域，只有刚柔相济，法律和道德双管齐下，才能收到良好的效果。法律并不是万能的，其本身具有不可避免的局限性。“首先，法律难以从根本上解决社会公正问题。……其次，法律难以触及人的心灵，解决不了人的思想问题。……第三，法律不可能把社会生活的方方面面统统管起来，而必然留有一些领域由道德来管理。”[8] 因此“……从深层意义上加以考虑，之所以把道德建设提到治国方略的高度，一个主要原因在于，法律虽严密，但法律也有它难以管辖的地方。”[9]法律是外在的强制性约束，是“外律”。道德关注的是人们的思想和内心活动，是人们内在的自我约束，是“自律”，这才是我们抑制违法犯罪行为之根本。
另外，“以德治国”方略的提出具有鲜明的时代针对性，是现实社会发展的迫切需要。一段时期以来，反传统已成为新的传统，我们的传统道德因此受到猛烈的破坏：十年文革的毁损；西方强势文化对传统道德的冲击；计划经济体制向市场经济体制飞速转换所引起的道德缺空等等。同时，在这段社会变革和转型的时期中，因常常出现法律制度短缺的问题，所以我们对于要加强刚性规范的建设注意得较多，相比之下对柔性规范的建设，即对与社会主义现代化相适应的道德体系的建设的注意却还不够。传统道德受到了极大损坏，而在文化多样性下的主导道德的高扬还有待时日，因此西方价值观念、生活方式上的一些不良影响以及商品社会的负面因素也就容易乘隙侵入到人们的精神领域，从而使社会道德有所滑坡。在这一大气侯下，再加上村民的科学文化知识极其有限，就使得不少农村中封建迷信开始沉渣泛起，涉黑的宗族势力有所抬头，黄赌毒屡禁不止等等。因此，加强社会主义道德体系的建设是时代的呼声。