试析农村纠纷的行政解决机制

　　　　　　　　　　　　　　北安市人民法院 钱贵

　　基于目前情况，就农村纠纷的行政解决机制构建而言，可以参照一般行政解决机制的做法，采用行政调解、行政仲裁、行政裁决等三种方式。而如何对这三种行为方式进行法律规范是首先必须面对的问题。从立法成本角度考虑，目前不可能针对农村纠纷单独制定法律，只能依托现有的法律体系予以解决。也就是说，农村纠纷的解决方式的法律规范仍然通过普通行政行为法的规范予以解决。
　　在理论上，对于行政行为的法律规范问题历来有两种思路：一种是单独立法模式；另一种是统一立法模式。单独立法模式是通过分别制定行政调解法、行政裁决法、行政规划法等途径实现行政法治化；统一立法模式认为，对于行政行为规范可以通过一个法典的形式予以法治化。目前，这两种模式在各国法制实践中均不同程度地存在着。
　　值得注意的是，统一立法模式是各国行政法学界的目标，至今也没有哪个国家已经实现，最多只是实现了行政程序制度的统一法典化。就调解、仲裁、裁决这三种行政行为方式而言，应该在统一的《行政程序法》中对这三种行为方式予以规范和明确，可以考虑单列若干章节予以解决。
　　至于这三种行为方式所涉及的实体问题，则由相关法律、法规、规章予以明确。这是因为：首先，调解、仲裁、裁决在程序问题上具有共性，可以在一部法典中予以规范。这三种行为方式在程序问题上存在着大量的共性，如都必须遵循程序合法性原则、公开原则、参与原则、公正原则、效率原则等一般法律原则。在行政决定的具体程序上也具有若干共性，可以在一部法律中规定，如程序的启动、调查、证据、听取意见规则、效力、期间、送达等问题。可以说，所有行政行为方式在程序上都具有共同的一些规则，这也是制定统一的《行政程序法》的客观基础。我国已经将制定统一的《行政程序法》列入立法计划，因此，有关行政机关解决纠纷的行政方式的程序问题完全可以列入《行政程序法》中予以解决。其次，纠纷的行政解决机制中的调解、仲裁、裁决所涉及的实体问题具有较强的特殊性和专门性，应当通过具体的法律规范予以解决。社会纠纷的类型很多，既有民事争议，也有行政争议，对于哪些纠纷可以进入行政机关的解决途径、由哪个行政机关处理、行政机关有什么样的处理权限等具体的实体问题，则应由相关法律、法规、规章予以明确。
　　行政调解是行政解决机制之一，行政调解是行政机关居中调停或协助以达到自主解决当事人之间纠纷的行为方式。行政机关在调解中无权强加某一结果给争议的各方当事人。可以说，行政调解是行政机关充分发挥其自身的权威地位，对争议进行的劝导。行政机关在使用调解的纠纷处理方式时，可以尝试采用鼓励双方交换信息、提供新的信息、帮助当事人理解彼此的观点、促进富有成效的情绪表达、处理当事人在理解和利益上的分歧、鼓励灵活性、激励各当事方提出富有创造性的解决方案、创造符合所有当事人利益的解决方案等手段，促进当事人纠纷的有效、自主解决。从适用类型而言，行政调解原则上没有适用限制，可以适用于所有的社会纠纷类型。行政机关解决社会纠纷不管法律是否将该纠纷的解决赋予行政机关管辖，只要该纠纷与行政机关的事务管辖权有关，该行政机关就可以使用调解的方式化解社会纠纷，但必须遵循一些基本的规则：一、调解的主体与人员必须合法。行政调解的主体必须是行政机关中的工作人员，是具有代表行政机关主体资格的人员。如果不是行政公务人员进行的调解，就不是行政调解，而是民间调解。行政调解之所以在纠纷解决领域具有重要作用，原因就在于行政调解人具有解决相应纠纷的教育背景、知识结构与经验基础。因此，行政调解的首要条件就是主体资格合法。二、行政调解不得与法律的强制性规定相抵触。调解虽然是一种灵活性的纠纷处理机制，但也必须与成文法的明确规定相一致。行政调解的处理结果不得与明确的、强制性的成文法相冲突。灵活性也是在法的总体要求下进行的，绝不是无原则的妥协和“和稀泥”。行政调解是一种更多地吸纳当事人的意见、尊重当事人的选择和决定权，而行政机关居中起引导、斡旋、沟通、桥梁的作用的纠纷解决机制，但处理结果不得与法律明确规定相抵触。三、行政调解必须尊重当事人自愿的原则。调解最为关键之处是纠纷的调处者不具有强制性，而是充分尊重当事人的意思。因此，行政机关在调解过程中必须充分尊重当事人的意思，不得采取强制性、命令性的措施，逼迫当事人接受调解。如果所谓的“调解”具有强制性，则就属于行政命令。调解的最大特征就是纠纷的当事人拥有对结果的控制权，所以行政机关必须尊重当事人的意见，不得强制。
　　行政仲裁是另一行政解决机制，行政仲裁是指纠纷双方当事人按事先或事后达成的协议，自愿将有关争议提交仲裁机构，仲裁机构以第三者的身份对争议的事实和权利义务作出判断和裁决，以解决争议，维护正当权益，当事人有义务履行裁决的一种制度。
　　从性质上讲，行政仲裁既是行政行为，又是仲裁行为。它一方面是行政机关依法行使行政管理职权的行为，因而具有行政行为的某些特征；另一方面它又是一种仲裁行为，因而具有仲裁的某些特征。行政仲裁的这一双重特征具体表现为：一是行政仲裁是行政机关在行使行政职权过程中所实施的一种具体行政行为。行政仲裁只能是行政机关实施的仲裁行为，而非行政机关所实施的仲裁或者不完全是由行政机关所实施的仲裁，都不能叫行政仲裁。这是它作为行政行为的体现。二是行政仲裁必须以发生争议的当事人的自愿申请为前提。如果不是因为发生争议的当事人的自愿请求，而是基于行政机关主动依职权而实施的裁决行为，就不是行政仲裁。这是它作为仲裁行为的体现，同时也是它与行政机关实施的依职权的行政行为的区别。三是行政仲裁是不同于一般的民事仲裁的仲裁行为。因为行政仲裁行为可以因争议当事人一方的自愿请求，也可以因争议当事人双方的自愿请求而产生。而民事仲裁等一般的仲裁行为则只能基于争议当事人双方共同的自愿请求才能产生。这是行政仲裁与一般仲裁行为的区别。四是行政仲裁要求行政机关与争议当事人双方没有利害关系，这样才能真正保证仲裁的公正性。如果行政机关与发生争议的双方或一方当事人之间存在着利害关系，那么，它就不能以第三者身份居间对该争议进行仲裁。这是它作为仲裁的又一要求，同时也是它与行政机关实施的其他依申请的行政行为的区别。
　　然而，根据1995年9月1日实施的《中华人民共和国仲裁法》，除了劳动争议仲裁与农业承包合同纠纷仲裁外，其他行政仲裁都被废止。显然，我国行政领域引入仲裁机制的力度还不够，对于环境领域、土地领域等专业性较强的纠纷，还可以大胆引入仲裁机制。就农村地区而言，这些纠纷往往具有影响面大、涉及主体多等特点，也具有专业性、技术性的特点，因此，构建相应的纠纷行政仲裁机构对于农村社会的和谐具有重大意义。
　　基于农村地区的特殊性，我们建议在县级人民政府下设立农村纠纷的仲裁机构———农村纠纷仲裁委员会，专责处理特定的农村纠纷。从具体的法律途径而言，可以考虑在修改《农业法》时，增加一章专门就农村纠纷的仲裁机制作出规定，内容包括农村纠纷仲裁委员会的人员组成以及管辖、申请、受理和审理程序等。
　　行政裁决是行政解决机制之三，行政裁决的含义在行政法上素来具有极大的争议性。狭义的行政裁决仅指行政机关依据法律的明确授权对特定的民事争议进行裁断；而广义的行政裁决则指行政机关依法对特定的民事争议和行政争议进行的裁判，包括狭义的行政裁决和解决行政争议的行政复议。现代行政权客观上已经渗透到特定的民事争议领域，这是不争的事实。我国大量的法律也明确授权由行政机关解决特定的民事争议。
行政机关对行政争议更是拥有纠纷的裁决权，这种纠纷裁决权不需要法律的明确授予，而是基于行政系统的一体性、自主性和尊重行政机关的优先判断权的必然要求。因此，行政裁决就是行政机关使用裁决程序对特定的民事争议和行政争议作出的裁判。基于这一考虑，国家应该对现有的行政复议制度进行合理的重构和发展，以适应行政裁判制度的发展趋势。
首先，将狭义的行政裁决范围纳入行政复议渠道中，从而实现行政争议与特定民事争议的管辖机构重合。行政机关解决特定民事争议的理由和标准就是该民事争议与行政管理密切相关。因此，允许行政机关在处理行政争议时，一并解决民事争议具有足够的正当性。
其次，改革现有的行政复议体制，考虑建立统一的行政复议机关，负责行政复议工作。具体而言，就是取消各行政部门均设立行政复议主管机构的做法，在县以上人民政府设置隶属于人民政府但又具有相对独立性的行政复议机关，即行政复议委员会，包括县行政复议委员会、省行政复议委员会和中央行政复议委员会等。行政复议委员会由行政机关、管理专家和法律专家共同组成，分别审理所辖范围内的行政复议事宜。同时考虑到行政管理工作的复杂性和专业性的需要，在一些特殊行业中可以以行业领导权和业务管理权为核心建立相应的行政复议机关。如仍可设立专利复审委员会和商标评审委员会，作为专利权和商标权行政争议的行政复议机关。
最后，完善相关的行政复议程序规则，借鉴国外成功经验，对我国现行行政复议制度加以相应调整和完善，使其真正成为有效服务于市场经济体制和民主政治发展的准司法性质的行政审查机制。应当增强行政复议程序的公开性、对抗性和公正性，通过公开、公正、具有准司法化的复议程序保障，实现复议在解决纠纷上的公正性。在具体制度的安排上，逐步建立行政复议的回避制度、听取当事人意见制度、双方当事人对质制度、复议委托代理制度、复议案件材料公开制度、复议庭审制度以及健全告知诉讼权利制度等。增设复议监督机制，即由特定的行政机关对已经发生法律效力的行政复议决定发现确有错误，可以依法再次作出处理的监督程序。当然，提起这一程序必须具备两个条件：一是必须由有复议监督权的行政机关提起；二是必须是发现已发生法律效力的复议裁决、决定确有错误。

最高人民法院


最高人民法院关于肖至柔、肖荣沈诉泰和县螺溪乡郭瓦、集丰两村委会房屋产权纠纷案的函


江西省高级人民法院：
　　你院《关于肖至柔、肖荣沈诉泰和县螺溪乡郭瓦、集丰两村委会房屋产权纠纷案的请示报告》收悉。
　　经研究，同意你院审判委员会的倾向性意见，即讼争房屋应认定为公产。本案可参照我院一九九０年六月十三日（８９）民他字第１３号对江苏省高级人民法院的函复精神处理。

附：
　　 江西省高级人民法院关于肖至柔、肖荣沈诉泰和县螺溪乡郭瓦村委会、
　　　　　　　　　 集丰村委会房屋产权纠纷案的请示报告
　　　　　　　　　　　　（１９９０年５月２５日）

最高人民法院：
　　本院审判委员会因对肖至柔，肖荣沈诉泰和县螺溪乡郭瓦村委会集丰村委会房屋产权纠纷案的处理意见不一，特请示报告如下：
　　上诉人（原审被告）：泰和县螺溪乡郭瓦村委会。
　　法定代表人：李厚生，系该村委会主任。
　　上诉人（原审被告）：泰和县螺溪乡集丰村委会。
　　法定代表人：胡平冈，系该村委会主任。
　　被上诉人（原审原告）：肖至柔，男，五十二岁，汉族，中学教师，泰和县人。现住该县螺溪乡郭瓦村委会肖家村民小组。
　　被上诉人（原审原告）：肖荣沈，男，三十七岁，汉族，农民，泰和县人，住址同上。
　　被上诉人肖至柔、肖荣沈系叔侄关系。肖至柔的父亲肖秋盛生有二个儿子，肖登席、肖至柔。肖登席即被上诉人肖荣沈之父（于一九六一年病逝）。有三女一男。肖秋盛于一九四六年在螺溪乡郭瓦村委会三派自然村独资建造一栋面积约５００平方米砖木结构房屋，用于开设榨油作坊和经营杂货、大米业务。取字号为“荣盛油榨坊”。土改时，肖秋盛在第三代表区参加土改，被划为地主成份。其在第二代表区管辖范围内的房、田财产予以没收（即郭瓦村委会肖家村属肖秋盛的房、田财产）。“荣盛油榨坊”（座落在原第三代表区内）从一九五０年下半年开始，由所在的原第六区人民政府与肖秋盛合伙经营。改“荣盛油榨坊”字号为“群众米店”，按照分红（区政府得六股、肖秋盛得三股，还有一位姓范的老板得一股），政府另外在三派村分给肖秋盛三间房屋。肖秋盛领取了这三间房屋所有权证，而对讼争房屋却未进行产权登记。（据肖至柔说当时他父亲提出要登记注册，区政府负责人说合股办商业，不好挂两块牌子。个人暂不登记没有关系，因区政府占大股，他家占小股，加之成份不好，区政府不让登记，他们也就不敢登记）。一九五二年，按上级指示区政府不能参加经商活动，于是“群众米店”合伙结束，肖秋盛亦离开了店房，直至一九六六年病逝都未主张过讼争房屋产权。“群众米店”的业务包括讼争房屋由泰和县供销总社经营管理，粮食实行统购统销政策时，供销总社将在榨油坊内经营的粮食业务移交给粮食局经营，粮食局在房内办了加工厂，不久加工厂迁走，其房屋仍由供销总社管理使用。一九七二年，原郭瓦大队出面向供销总社要到了讼争房开办油榨店和商店。八十年代初，原郭瓦大队分为郭瓦和集丰两个村委会，故讼争房也前后分开，郭瓦村委会占用前半栋用于开商店，集丰村委会占用后半栋用于开榨坊。两村委会对讼争房屋均做过修缮。一九八八年十二月，肖至柔、肖荣沈向泰和县人民法院起诉，主张讼争店房产权，一审法院审理认定，讼争房屋是肖秋盛直接用于工商业的财产，该类财产在土地改革中应受到保护，不得没收，土改后，虽由国营和集体单位管理使用，但并未取得该房屋的所有权或代管权，因此，应认为该房屋在土改时，并未没收，其产权仍为原主所有。故判决讼争房屋归肖至柔、肖荣沈继承所有，由肖至柔，肖荣沈补偿郭瓦村委会维修房屋费二百元。补偿集丰村委会维修房屋费四百元。郭瓦村委会、集丰村委会不服，以讼争房屋在土改时被没收了，不然肖秋盛是没有资格分到房子为由向吉安地区中级人民法院提起上诉。
　　吉安中院对此案的处理把握不准，向本院请示。
　　本院民庭对此案主要有二种处理意见：
　　第一种意见是判决驳回上诉，维持原判。其理由：
　　（１）讼争房在土改时不属没收范围。讼争房是用于工商业的，土改法第四条规定：“保护工商业，不得侵犯。地主兼营的工商业及其直接用于经营工商业的土地和财产，不得没收，不得因没收封建的土地财产而侵犯工商业。”一九五０年十月十九日中南军政委员会“关于土地改革法实施办法的若干规定”中规定：“地主在城市中的房屋以及在农村和集镇中直接用于工商业的房屋不得没收”。根据以上法律、政策，讼争房不属没收范围。
　　（２）上诉人称土改时讼争房已被没收，但提供不出任何没收或其它产权转移方式的依据。上诉人讼争房没收的时间叙述不一，有的说土改时没收归民主管理，有时说是土改复查时没收。据查，土改时当地民主管理的祠堂等都登记了，而讼争房却未登记。土改复查干部周聘健证明土改复查时没有没收。
　　（３）区政府与肖秋盛合伙经营、按股分红的事实证明讼争房未被没收。当时六区区长李冠玉证明油榨房没有没收，也未分给任何单位和个人。合伙经营期间负责人胡旭光也证明当时油榨房及榨油设备均属肖秋盛所有，肖家都住在店里面。
　　（４）不能以政府另分了房给肖秋盛来推定讼争房被没收。
　　按土改法和有关政策，“没收地主的房屋”要在留下其本人和家属居住房屋的前提下没收，而土改时肖秋盛在农村的房、田产全被没收了，全家住在讼争房内很挤，此时区政府正与肖家合伙经营，为扩大经营，另分三间较差的房给肖家也符合情理。
　　（５）上诉人在上诉状中承认讼争房未被征用。
　　第二种意见是撤销原判，二审直接改判讼争房屋归郭瓦村委会、集丰村委会所有。其理由：
　　（１）土改时肖秋盛在第三选区参加土改，被划为地主成份，只有没收了讼争房屋，政府才会另外分配住房给他，认定肖秋盛在取得三间房屋所有权的同时，讼争房产权已转归郭瓦大队所有。否则是不符合我国土改时有关的法律和政策规定。
　　（２）肖秋盛对分配得来的三间住房土改时进行了产权登记，如果讼争房屋没有被没收，他应该登记产权，但却没有登记，当时对地主不属没收的房屋给予了没收，这是当时的历史。现在按有关的民事政策的规定是不予发还的。
　　（３）该房虽无法查实确凿的没收依据，但实际上从一九五二年开始一直由国营和集体单位管理使用至今，可认定房屋被没收，产权已转移。
　　本院审判委员会讨论有二种意见。
　　１．倾向性意见，同意民庭第二种处理意见，撤销原判；二审直接改判讼争房屋归郭瓦村委会、集丰村委会所有。
　　２．判决驳回上诉，维持原判，讼争房屋归原告所有，并由原告给被告作合理补偿。
　　特此报告，请批示。