公安机关提请逮捕案件存在的问题及对策

广州市海珠区人民检察院 罗炳锋 黄定威


从近年的司法实践来看，公安机关提请审查逮捕案件的质量比过去有了明显的提高，但也仍然存在不少的问题，这些问题直接影响检察机关有效指控犯罪目的的实现。因此，笔者拟就检察机关如何充分发挥自身优势，采取有效措施，引导、指导公安侦查取证，尽快提高公安机关提请逮捕案件的质量，以便达到有效指控犯罪的目的谈点粗浅意见。
一、公安机关提请逮捕案件存在的问题。
1、一些侦查人员的证据意识比较淡薄，主要表现在：一是重破案，轻收集证据。有相当部分侦查人员往往把注意力更多地放在破案和抓获犯罪嫌疑人上，忽略了侦查过程的证据收集。二是重口供，轻查证核实，言词证据固然对破案起至关重要的作用，但是它具有不稳定性，必须相互印证，形成锁链。如不重视其它证据的收集来锁定口供，犯罪嫌疑人翻供就导致证据“一比一”的局面。三是重收集有罪证据，轻收集无罪证据。这样往往不能客观准确地证实犯罪及其情节，划分共同犯罪中犯罪嫌疑人所住的地位和作用。四是重收集客观方面的证据，轻主观方面的证据。
2、一些侦查人员对各个罪名的必备要件研究不深，不能按照构成要件进行收集证据，导致该收集的证据没有收集，无需收集的证据却收集不少。
3、一些侦查人员的责任心不强，在办案过程中，对及时、全面地收集与固定犯罪证据缺乏内在动力，导致有的证据因时过境迁而无法收集。
4、侦查手段仍不适应形势发展的需要，科技含量不高。
二、公安机关批捕阶段撤回案件的原因分析。
公安机关在将案件移送检察机关提请逮捕后撤回，其启动原因有二，一个是公安机关主动撤回，另一个是由检察机关建议撤回。在司法实践中，公安撤回案件的具体操作一般是参照退查的规定进行。
1、案件不属于本地管辖，由公安机关撤回案件后，移送其他有管辖权的公安机关办理。
2、案件在移送检察机关审查后，有同案犯被抓捕的，需撤回案件后合并处理。
3、案件在移送检察机关审查后，公安机关发现犯罪嫌疑人还涉嫌其他罪名的，需要撤回案件进一步补充侦查的。
4、犯罪行为显著轻微，不需要追究刑事责任的。
5、案件事实不清、证据不足，即使是退查，由于时间的流逝和证据的消逝，无法再查清案件疑点的，因此，公安机关为了避免不逮捕而撤回案件另作处理。
6、案件事实不清，证据不足，需要进一步补充侦查的，而为了不影响公安机关的退查率考核，而由公安机关主动撤回案件进行补充侦查。
对于第1－4项原因，多属于程序性因素，而非案件的实体性原因；对于第5、6项原因，在司法实践中，很多时候是在案件出现质量问题后，为了不影响公安机关的退查率和检察机关的不捕率的考核评比，由公安机关和检察机关两家协调，由公安机关将案件撤回另作处理。
三、公安机关撤回案件存在的问题及原因。
由于撤回案件是公安机关和检察机关多年来司法协调、配合行为所形成的历史习惯，因此，在具体的操作中，出现了各种各样的问题，存在诸多不足。
1、导致个案刑事诉讼程序无限延长。由于公安机关撤回案件的条件没有明文规定，其具体操作规范由各地具体把握，因此，公安撤回案件一般都将羁押期限用完用尽，可能使个案刑事诉讼程序被无理加长，程序的加长导致了诉讼成本的加大和公众对程序正义的信任危机。
2、不利于对犯罪嫌疑人和被害人合法权益的保护。犯罪嫌疑人在刑事诉讼程序中，有权得到合理的、迅速的、及时的结果。如果公安机关撤回案件，将在无形之中加长犯罪嫌疑人等待结果的时间及耐心，对其来说，是不应该的诉讼成本。同时，公安机关撤回案件，其强制措施特别是已羁押的期限也将会随之而延长，那么，对于犯罪嫌疑人来说便成为一种隐性的超期羁押，不利于保护其合法的诉讼权益。同时，对被害人来说，也是不公平的。案件进入检察机关后进行审查起诉环节后，本应该由检察机关决定不捕的，却程序倒流到公安机关，不了了之，没有一家机关通知被害人诉讼程序的过程，对被害人也没有任何说法，因此，对于被害人的合法权益的保护是不利的。
3、不利于检察机关的法律监督。由于检察机关是法律监督机关，其行使的权利是法律监督权，批准逮捕权是其侦查监督权的主要内容。而案件由公安机关撤回后，检察机关将无法进一步行使检察监督权。如证据不足的案件，公安机关撤回案件后，很容易不了了之，检察机关没有补查提纲，因此，对公安机关如何补查、补查效果如何等都无具体监督方式，因此，根本无法谈及检察监督权的行使。
4、容易产生暗箱操作。由于法无明文规定，因此，没有任何规定来规范公安机关撤回案件的具体操作程序，这样，就给一些想徇私舞弊、贪赃枉法的人留有一些可乘之机，利用这种漏洞，从而暗箱操作，滋生腐败。
产生这种不足的原因有三：首先是法无明文规定。我国刑诉法规定，人民检察院对公安机关提请批准逮捕的案件进行审查后，应当作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定，但对于公安机关撤回案件并无任何规定，包括《刑事诉讼法》和《人民检察院诉讼规则》、《公安机关办理刑事案件程序规定》以及六部委的联合规定，因此，对公安机关撤回案件由各地自由把握，对撤回的决定权、时间、次数、程序、后续处理等均不一致，造成撤回案件成为了案件处理的一个大口袋。其次，是由于公、检二家多年来形成的惯例，特别是对于一些有证据问题的案件，退查将会影响公安机关的退查率，所以，公安机关将案件撤回是避免考核成绩不好的最好办法，也是结案的最好选择。再次，是因为公、检二家关系协调的结果。公、检二家同为打击犯罪的专政机关，刑事诉讼法规定二者要相互配合，因此，在具体办理案件的过程中，协调关系在所难免，公安机关撤回案件也就有存在的基础。最后，公安撤回案件也是公、检二家推卸责任的借口。公安机关说案件移送检察机关后，检察机关又让我们撤回来，检察机关不捕不是我们的责任。检察机关说此案已经由公安机关撤回去了，公安机关移送的案件证据质量存在问题，不能批捕，因此，公安机关已经将本案撤回另作处理了。这样，公安机关撤回案件成为了相互推卸责任的托词
四、解决公安机关撤回案件存在问题的方法。
一是公、检二家必须严格执法。检察机关应该作出不批准逮捕决定的不予逮捕，该退查的退查；公安机关也不再使用撤回案件这种案件处理方式。对于不同的撤回原因的案件，区别具体情况，作出不同的处理。如抓捕同案犯的，在侦查完毕后，移交检察机关与原案合并处理。对于有质量问题的案件，则可以由检察机关退查，如实在无法查清，则由检察机关作不捕处理。
二是去掉退查率和不捕率的考核标准。用比率来考核工作成绩，是对司法实践工作的一种极端机械化考察，不符合办理案件的具体实践。正是由于这样的上级考核评比才使得公、检二家不得不采取规避法律的方式来避免考核的失败。因此，这样的考核标准应当去掉。
三是取消检察机关审查批捕报表中的移送机关撤回案件一项。审查批捕报表中移送机关撤回案件的一项，在无形之中便为公安机关撤回案件提供一定的依据，是一种默许和支持，给司法造成了一定的负面影响。
四是可由最高人民检察院、公安部对公安机关撤回案件问题的合法性作出联合规定，并规定具体的操作规范，如撤回的决定权、时间限制、次数限制、程序、文书、案件后续处理等问题，以此来具体指导公、检二家的具体司法行为，使公安机关撤回案件这种处理方式于理通顺，于法有据。
五、建立稳定长效的检察机关引导侦查机制。
一方面，要切实提高对引导侦查重要性的认识。
其一、引导侦查是控诉职能的需要。根据《宪法》第一百三十五条、《刑诉法》第七条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责、互相配合、互相制约，以保证准确有效地执行法律。”所谓“互相配合”是指公、检、法三机关在进行刑事诉讼时，在分工负责的前提下，相互支持，通力协作，协调一致，共同完成惩罚犯罪和保护人民的任务。《刑事诉讼法》规定，我国实行的是“控辩式”的庭审模式，承担控诉职能的检察机关，为有效地追诉犯罪，就必须有确实、充分的证据证明有犯罪事实。而在我国，行使侦查权的是公安机关，其移送审查逮捕、审查起诉的案件质量如何，不仅直接影响对犯罪的指控，同时也降低诉讼效率，浪费司法资源。由此可见，引导侦查对检察机关来说，不是分外工作，而是职能所需；不是可做可不做的工作，而是非做不可而且非做好不可的工作。
其二、引导侦查及时查明犯罪、追究的需要。犯罪现象是十分复杂的，仅靠某一个人或某一部门的力量查清案情、收集证据比较困难。再且，承担收集固定证据责任的公安机关远离法庭，对审判缺乏切身体会，对法官最终的证据规格、标准等缺乏足够的了解，以致收集、固定证据的效率和质量难以满足控罪和庭审的需要。而检察机关具有对法律研究足、理解够以及对法庭需要证据的足够了解的优势，应当充分发挥这一优势，从指控的角度引导、指导公安机关发现、收集、固定、完善证据，从而实现及时查明犯罪、追究犯罪的目的。
另一方面，要立足本职，切实抓好引导侦查工作。检察机关侦查监督部门和公诉部门，应当注意克服“闭门办案”的思想，加强对公安机关侦查活动的引导。
首先，要建立健全引导侦查机制，用制度保证引导侦查活动的有效开展。如改变单纯文来文往的方式，建立和完善双方的联席会议制度。通过定期（每季度至少一次）召开联席会议，就一定时期提请逮捕案件存在的问题和需要注意的问题，特别是对不捕案件中存在的共性问题，提出意见和建议。又如建立疑难案件随时通报制度。对于一些涉及罪与非罪供证矛盾突出或其他疑难的案件，公安机关报捕之前应与检察机关进行沟通，邀请检察机关派员参加案件讨论，共同解决疑难问题。检察机关对复杂疑难案件作出不批准逮捕或不起诉决定之前，应主动与公安机关联系，邀请公安机关派员参加案件讨论或向其讲明不捕理由，听取对方意见。 再是建立引导侦查质量考评机制，制定和完善相关的奖惩规则，明确办案人员引导侦查任务和要求，最大限度地调动办案人员的积极性，增强工作责任心。
其次，要加大提前介入的力度，把问题解决在报捕之前。检察机关要坚持提前介入制度，加大提前介入力度。对重大案件以及认为有必要介入的案件，要及时、适时介入，及时发现问题，及时提出侦查建议，使其及时、全面、合法地获取指控犯罪所必需的证据，把问题解决在公安报捕之前，以提高案件质量和诉讼效率。如：共同犯罪案件要引导办案人员既注重共同犯罪嫌疑人间的相互印证，又注重全面提取其他证据；对难以获取证据的，要引导办案人员核实固定证据，针对被害人、证人可能离开本地的情况，可向办案人员列明询问要点，如制作视听资料，随案移送有关部门审查认定，避免证据流失。
再次，切实改进《补充侦查提纲》、《提供法庭审判所需证据材料意见书》的制作方式，引导公安机关补充完善证据。对证据不足，不符合逮捕条件而不捕退回公安机关补充侦查看案件，传统的补充侦查提纲的制作方式是向公安机关简要列出需要补充侦查的项目，而对为什么要补充这些内容、如何查、查到什么程度不做具体要求，造成公安机关在补充侦查时的目的、方向和标准都不是很明确，以致有的侦查人员没有能认真对待。为此，要改变补充侦查提纲的制作方式，不仅要将需要补充的项目列出来，而且要求对每一个项目的侦查目的、方向以及证据的规格、标准进行必要的分析论证，以利于公安机关及时补充、完善证据材料，重新报捕，防止不捕后案件不了了之，出现打击不力的现象。 针对捕后公安机关不重视侦查的深入和延续，移送起诉案件质量不高的特点，在批捕的同时，要立足起诉案件的角度，运用《提供法庭审判所需证据材料意见书》 ，详细列出必须继续侦查提供证据的提纲及继续侦查提供的目的、意义，引导公安机关完成好捕后案件的查证工作。
最后，充分发挥检察建议的功效。随着形势的发展，各种新形犯罪、高智能犯罪不断发生，检察机关在不断加强自身学习，提高自身素质的同时，应主动地、适时地建议公安机关使用技术侦查手段，提高办案科技含量。


从邱兴华案看我国法律制度的完善
邱兴华被判处死刑并且交付执行了。本案，作为个案来说，应该是尘埃落定。就像老百姓有句俗话：“死了，死了，一死就了。”可是，邱兴华死了，似乎因此引起的许多法律问题，不但没有“了”，反而被许多法律人继续议论着。这是因为，邱兴华一案引发的法律思考，已经大大超过了其个案的价值。
其中议论最多的是关于司法鉴定。
刑事案件被告人是否应该承担刑事责任，除去考察其犯罪行为以外，最重要的是确认行为的主体是否“适格”。如果行为人不适格，就是说，如果经过辨认，行为人属于不应该被追究刑事责任的那些人，那么，就应该判定其无罪。大家都知道，《中国人民共和国刑法》第十七、十八、十九条，分别规定了不承担刑事责任和减轻刑事责任的情况，就是从法律上界定行为主体的身份。
是否应该承担刑事责任的条件，是明确的。问题是，谁，依据什么样的权利和程序提出对主体是否适格的认定，如何进行认定。众多的议论，包括法学家的公开信，都请求对本案被告人邱兴华进行司法鉴定的主张。我认为，这些，作为民意来说，并无不当。但是，从操作上来说，却并无法律上的依据。
因为，我国法律没有规定侦查、审判、公诉之外的人可以启动司法鉴定。因此，我认为，关键是促进立法的完备。呼吁的重点，应该放在促进立法，促进立法保障人权。
很多人比较了英美法系、大陆法系启动司法鉴定的立法情况。这对补充和完善法律制度，无疑是十分必要的。
我认为，以刑事案件来说，有一种观点是非常不可取的。这就是站在公权利的角度上看，将“犯罪嫌疑人”、“被害人”当作不过是研究、审理犯罪案件的一个“物体”，他们没有什么社会人的属性。因此，就不去认真考虑他们作为一个“人”的权利。
比如，我国法律和司法解释多次规定，对刑事案件被害人的精神损害赔偿，不予支持。这就是严重的忽视了人，作为一个有血有肉的社会人，他（她）的精神不受侵害的权利。假如精神上受到了严重的不法侵害，我认为就应该给予补偿。一个极端的，但是也是很常见的案子就是强奸犯罪。这种犯罪常常是没有财产损失的。附带民事，无法提出经济方面的请求。但是，精神损害却是非常非常的严重。甚至是给当事人及其亲属造成终身不能弥补的精神创伤。因此，我认为，在这种情况下，请求给予精神损害赔偿，是十分合理的。但是，站在公权力的角度上，可以不这样理解。有的法学家解释说，立法者认为，国家已经替你追究了罪犯的刑事责任，你的精神上的损害，就得到了抚慰，不需要再请求什么精神损害赔偿金了。这种高高在上的态度，是很不适当的。
说到邱兴华一案引发的司法鉴定问题，也是具有类似的缘由。立法方面缺失当事人启动司法鉴定的制度，也同样是忽视了作为一个“人”，应该享有的权利。现在，公、检、法，可以启动司法鉴定。很多人罗列了启动司法鉴定的法律规定，偏偏是和鉴定结果有最大利害关系的被告人无权请求鉴定。
在刑事案件中，不应该要求被告人“自证其罪”。法律赋予律师和刑事案件辩护人的职责就是“根据事实和法律，提出证明犯罪嫌疑人、被告人无罪、罪轻或者减轻、免除其刑事责任的材料和意见，维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。”（见刑诉法第三十五条。）被告人可以为自己辩护，当然也可以力图证明自己“无罪、罪轻或者减轻、免除其刑事责任”，这就必然可以合理地推论：他们具有请求进行司法鉴定的权利。
邱兴华一案，有关人员提示了邱兴华有可能是一个精神病者，给出了一些线索，因此，对他进行司法鉴定，是有必要的。通过司法鉴定，确认其是否具备一个刑事罪犯的主体身份，是审判工作的前提。但是，在侦查、起诉、审判机关都没有提出鉴定的情况下，由于法律上的缺失，使得其律师提出的司法鉴定只有“请求”的地位，没有必需进行鉴定强制性。这样，这种请求，不仅是苍白无力的，而且从根本上说，就是不可能接受的。试想：侦查、起诉、审判机关不是缺乏对法律规定、法律条文的了解。他们不是不了解，而是很了解。是在了解规定的情况下，仍然认为不启动司法鉴定。那么，这种请求，显然就是一个无用的提示。
在犯罪主体存疑的情况下，毅然决然地进行了判决，确实是使人感到我们的“游戏规则”是太不完善了。所以，有人说，这种个问题不解决，就存在一定程度上的“有罪推定”。
限于法律环境，限于立法上的不完备，没有对邱兴华进行司法鉴定就判决其有罪。人们从法律条文上无法追究哪个部门违反了法律的规定。即使是众多的民意、法学家的呼吁，也无济于事。这确实是让人感到无奈。
也许会有人说，侦查、起诉、审判机关应该从良知出发决定对邱兴华进行鉴定。没有提出，没有进行，他们应该承担良知方面的责任。我觉得，这种想法，是没有意义的。法律，就是法律。必需通过完善立法，使当事人的权利、义务，在法律上有明确的保障，而不是靠内心的自我约束，立法才是完备的。这就是法制和人治的根本区别。因此，期望良知，期盼良心的谴责和良心的驱动，作用实在是有限的很。我们不能将希望寄托在这里。
邱兴华是被执行了。我希望，我们国家在这个案件中引发的、暴露的法律缺失问题，能够尽快给予解决。这不是为了具体的哪一个人的利益，是为了所有人、为了社会的利益。立法，不可能是一步到位的。必然是有一个过程的。这是包我在内的普通老百姓都知道的。我们的希望是，这个过程不要太长，不要太艰难。