我国传统法制中的监察制度

江苏省如皋市人民法院 秦昌东

对于我国法律制度，比较传统的是按照历史类型将我国的法律制度分成奴隶制法、封建制法等。习惯上，我们将清前期以前的法律称之为古代法律或传统法律。不管是哪种类型得法律制度，比较共同得都是以刑法为重。而刑法、刑罚的重心又是维护皇权和宗法伦理。虽然如此，在传统法律制度逐步发展成熟的过程中，兼有政治和司法制度特点的监察制度也逐渐得以发展、成熟。本文就清代以前的中国监察制度作一定的了解。

我国较早设立监察制度的是秦代。随着中央集权的君主专制制度的确立，原先在君主左右“掌赞书而授法令”[杜佑：《通典》卷二十四，职官六]的御史发展成为兼司纠察之任的监察官吏。《文献通考·职官考七·御史台》中就说御史：“至秦汉为纠察之任。”说明在秦代时开始设立监察制度。御史大夫是秦代的最高监察官，众御史之长，其地位在廷尉之上。御史大夫率属吏组成御史府（台），构成秦代的中央监察机关。在地方各郡则设立监御史。《汉书·百官表》云：“监御史，秦官，掌监郡。”这是由朝廷派往地方执行监察任务的官吏，其主要职责是对所在郡的官吏实行纠察，并参与治理刑狱。但监御史并不是地方官职，也不专驻地方，而是隶属于御史府（台），受御史大夫和御史中丞直接指挥和节制。监察机关的垂直制，在秦朝已开始。秦代的御史监察之制尚处于初创阶段，御史虽有监察之责，辅佐皇帝监察百官，但其仍负有其他各种行政事务，还不是专职的监察官员。御史的主要职责有三方面：一、协助皇帝和丞相管理其他国家事务；二、执行纠举官吏不法的监察事务。执行这项事务时，御史常奉命直接参与审讯活动。《史记·秦始皇本纪》和《史记·李斯列传》记载了秦始皇在咸阳坑儒和赵高以“谋反”罪审讯李斯时，都有御史参加。三、负责记录皇帝的制诏，主管刑律的制定、保存和核校等事务。秦代开创的监察制度为后世所继承，而且，御史监察百官还构成了中国古代政治制度和司法制度的一大特色。

秦代开创的监察制度，汉初仍被沿用。经过不断调整，汉代的监察制度有了明显的变化。汉代中央仍设御史府，也叫御史大夫寺，为最高监察机关，长官为御史大夫，下设御史中丞和侍御史等属官。东汉时期中央监察机关改为御史台，属九卿之一的少府，但御史台活动独立与尚书台、谒者台，并称为三台。御史大夫改为司空后。西汉时御史大夫除掌管监察百官纠举非法之职外，有时还率兵征讨，行使一定的兵权。《汉书》卷六《五帝纪》载：征和三年，春三月，御史大夫商丘成率兵二万人出西河击匈奴。这也说明了西汉时期还没有形成专门单一的监察机关。除御史大夫寺的监察外，汉武帝元狩五年，又在丞相府内设置丞相司直，“掌佐丞相举不法”[《汉书·武帝纪》]，协助丞相“督录诸州”[《后汉书·百官志一》]。中央最高国家行政机关内设监察官员，加强了国家的监察职能。在地方上，汉代的监察机关主要有两类。一种是司隶校尉。司隶校尉负责“督大奸猾”[《后汉书·百官公卿表》]，“掌察举百官之下，及京师近郡犯法者”[《后汉书·百官志四》]。另一种是州刺史。汉初，废除了秦代常驻地方的监御史，有丞相派遣“丞相史”监察郡、县。汉武帝时期，为了有效控制地方，对监察制度又作调整，废除了监察郡国的丞相史，分全国为十三个郡部，除京师所在州为司隶校尉外，其余十二州各设刺史一人，直属御史大夫。除分区监察外，皇帝有时还从御史中直接任命“绣衣直指御史”，惩办地方奸猾，并同州郡共同审理重大案件，或负责镇压农民暴动。刺史的职权主要由“掌奉诏条”（共六条）确定，刺史到地方，省察治状。在“六条”规定的范围内，刺史可以纠举弹劾：“所察应条即举。”[《汉书·翟方进传》]超过“六条”，就是“所察过诏条”，“不循守条职”。开始规定刺史“以六条问事”，不得过问六条以外的其他工作，后来限制渐送，以至到西汉末年，刺史的权利已很严重。有人称之“选第大吏，所荐位高于九卿。所恶立退，任重职大”[《汉书》卷八《朱博传》]到东汉后期，刺史又逐步统率军队，管理地方，成为地方最高一级的行政长官。

三国两晋南北朝时期是中国社会的第二次大动荡时期。这一时期政权频频交替，立法活动频繁，律学思想活跃，法律制度有很大的发展，但监察制度并没有太大的变化。这一时期，监察机关仍然为御史台，但已经成为皇帝直接掌管的独立的监察机关。长官御史中丞职权很大，“自皇太子以下，无所不纠。初不得纠尚书，后亦纠之”[《通典》]。东晋时期，御史可以不举控告人的姓名进行弹劾，实行“风闻奏事”制度。《梁书·武帝本纪》载，天监元年诏书中说御史“可以风闻奏事，依元熙旧制”。自魏以后，地方不设立监察机关，由中央派御史监察，发展了御史出巡制度。东汉时期的司隶校尉，魏晋时仍设，与御史中丞“分督百僚”。至东晋，司隶校尉一职不复存在。

经过三国两晋南北朝三四百年的分裂割据后，中国进入封建社会的鼎盛时期，法律制度也进入新的发展时期。唐代法律是中国封建法律的典型、中华法系的代表，这时期的监察制度组织完备、职责明确。唐代的监察制度主要分为两种，一种是御史台制度，一种是谏官制度。唐初沿隋朝设肃政台为监察机关，后经过左、右肃政台，左、右御史台的变化，唐睿宗景云年间统一为御史台。御史台是独立于权力机关、行政机关之外，对中央和地方百官进行监察的专门机关。其主要职责：第一，推按狱讼。包括推问皇帝下达的案件，审理普通百姓的案件，参与三司推事等。第二，弹劾犯罪。对违法犯罪的官员进行纠举，弹劾其罪，请求司法机关审判。第三，巡察内外。一是分察六部的具体行政行为，使之合法而有效率；而是巡察州县，以六条为察事内容。遇有非法行为，便予以纠查。第四，监督决囚。如发现司法机关违法及犯人有冤者，予以纠举平冤。第五，监察录囚。唐代御史的任免权由御史台长官或皇帝行使，不归管理一般官员的吏部掌管。御史的弹劾行为，不必经御史台长官的审准就可以向皇帝直接提出。御史台还可以设置监狱来拘禁和讯问罪犯。另一种监察制度是谏官制度。唐代谏官隶属于中央政府的中书、门下两省，成为正式的司谏官。司谏官主要职掌以下几方面：谏议。以皇帝为对象，皇帝的个人生活直至王国大政都在谏议之列。第二，封驳。即还封皇帝失宜的诏命，驳正臣下有违误的奏章。第三，知起居事。第四，知匦事。唐代的监察制度的特点是：御史代表皇帝，临制百官，是皇帝自上而下监督、统治百官的一种工具；谏官的监察则是自下而上，以皇帝为监察对象。这样就形成以上察下，以下督上的双向监察制。这种制度完备而富有活力，一方面监督了百官的违法行为，促使吏治清明；另一方面也限制了皇帝的极端专制。它对维护唐代君主专制体制发挥了重要作用。

宋代的中央监察机关仍然为御史台（台院、殿院、察院），长官是御史中丞，下设殿中侍御史、监察御史。察院的监察御史“掌分察六曹及百司之事，纠其谬误”。御史台虽为中央监察机关，但也具有司法审判职能。御史台设台狱，凡违法失职官员，在送大理寺审判前，往往先送御史台侦讯。对各地重大案件，御史台派出御史“乘传”赴当地“就鞫”。大理寺审判的案件，如发生犯人不服或审判官意见不一而有“翻异”，则交由御史台推究。地方监察，主要靠设于各路的监司兼管，负责巡按州县，“采访在任官能否”，“荐举循吏，按劾奸赃” [《庆元条法事类》卷七《职制令》] 。宋代为了防止司法官吏出入人罪制造冤假错案，在司法审判上特别实行了一套“上下相维，内外相制”[《范太史集》卷二十二《转对条上四事状》]的监督制约制度。但这种司法上的监督制度在重要的案件中并没有真正发挥作用，尤其是针对官吏的犯罪行为。因为在实行这些制度的同时，又实行皇帝“御笔断罪”制度以及中书宰相的“指挥”制度。宋代为了维护君主专职的中央集权，其法律的主要特点是“重法治民，宽典待吏”。应当来说，监察制度设立的目的，主要就是监察官吏的不法行为，防止危害国家的政权和冤假错案的发生。而宋代宽典待吏的立法和司法思想无疑削弱了监察制度的发展。尤其是皇帝的“御笔断罪”制度，基本上是判决不依法，“变乱旧章”，“出命制法，轻重予夺在上。”[《宋史·刑法志》]这种判决不能申诉，也不能延迟执行。商鞅曾说“法之不行，自上犯之”[《史记·商君列传》]。正因为上层对监察制度的不重视，宋代的监察制度没有多大的完善和发展。

相比之下，元代比较重视司法监察工作。元代的监察机关十分庞大，中央设立御史台 ，与中书省、枢密院并列，为元朝三大中央机关之一。御史台是天子的耳目，它除了掌纠察百官善恶，还有重要的司法职能。官吏受赃专门由御史台负责审理。成宗时，监察机关曾“罢赃污官吏凡一万八千四百七十三人，赃四万五千八百六十五锭，审冤狱五千一百七十六事” [《元史·成宗纪四》卷二十一]。在地方上，则设立江南诸道行御史台和陕西诸道行御史台，作为中央御史台的派出机构。全国共分为二十二道监察区，每道设肃政廉访司。元代监察机构的职权重大，中央和地方的职责，依至元五年初设御史台圣旨条画规定：“弹劾中书省、枢密院、制国用使司等内外百官奸邪非违，肃清风俗，刷磨诸司案牍，并监察祭祀及出使之事”[《元典章》卷五台纲一《内台·设立宪台格例》]。正由于监察机关职权重大，所以法律对监察官员特别加以规定：监察官员如有犯赃行为，则加等治罪，虽不枉法亦除名。[《元典章·肃台纲》]

应当来说，明代的监察制度主要不是体现在监察机构上，而是明代的刑法和刑罚等法律内容上。明代贯彻的是“重典治吏”的立法思想，完全不同于宋代的“宽典待吏”的方针。朱元璋熟谙“明主治吏不治民”的深刻道理，在吏治上坚言“故今严法禁，但遇官吏蠹害吾民者，罪之不恕”[《明太祖实录》卷三十九]。明制颁的《大明律》和《明大诰》的内容均达到了重典治吏的目的。明代在洪武十五年将唐宋的御史台改为督察院，扩大了监察组织。督察院又称“风宪衙门”，职掌纠察。督察院设左都御史主管中央和地方的司法监督，又设御史多人作为辅佐，对刑部的审判和大理寺的复核进行监督。督察院对贯彻执行法律制度负有重要的职责。它可以“纠察内外百司之官”，对全国所有官吏的违法犯罪行为进行纠劾。它还直接参与审判活动，凡有重案要案，刑部、大理寺必须偕督察院共同审理。明代形成的三司会审、圆审、朝审、会官审录、大审、热审等都有督察院的参加。大理寺的职权非常广泛，举凡政治、经济、礼仪、文化、教育及思想领域都在监察的范围之内。在地方上，明代将全国划分为十三道，设监察御史一百一十人。监察御史的活动不受都御史的统领，而接受皇帝的节制。他们巡按地方时权力极大，地位和省级长官平等，发现问题可以“大事奏裁，小事立断”。监察御史的首要职责，所谓“按临所至，必先审录罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辩之”[《明史·职官志二》。明代还创设了六科给事中这一独特的监察组织，负责纠察六部官吏的违法事件。其中刑科给事中对刑部的审判活动有直接的监督权，一旦发现问题可径向皇帝奏报。明代特有的厂卫制度可以称之为明代监察制度的一个组成部分。这些厂卫组织虽然不是正式的司法机构和监察机构，不能象刑部、大理寺、都察院公开行使权力，但被皇帝特许兼管刑狱，赋予巡察缉捕、专理诏狱和审判之权，直接听命于皇帝。明代的西厂、东厂、锦衣卫、内行厂等特务机构，均兼有监察百官之权，而且行事不受法律的约束，是中央集权专制统治的极端。

清代沿袭明代的设置，都察院是法纪监督机关，主掌官员监察，并职司谏议实行“台谏合一”的制度。在监察方面，清代将原来独立的六科给事中监察系统合并于都察院。六科给事中和十五道监察御史合称“科道”。科道合一使清代监察权进一步集中。除监察权外，司法的职权也是都察院职权的一个方面。都察院参与司法事务主要表现在：一是参与会谳。即各省的死刑案件在刑部核拟后，送都察院列署意见转大理寺。二是参加秋审和朝审，执行复奏之职。除监督其他司法机关的审判活动并参与会审外，都察院还可以受理官民冤案，大事奏请裁定，小事立予昭雪。都察院所属的五城察院（清代京都分中、东、西、南、北五城，每城设一衙门，都称“察院”[《光绪会典事例》卷一四七]）可以审断完结杖罪以下案件，徒罪以上送刑部裁定。总体上，清代的监察机构与明代没有太大的变化，只是没有了明代厂卫等特务的监察。

综观清代之前的我国监察制度，其共同的特点都是为了维护统治者的统治，维护专制的中央集权。监察的主要内容表现在司法领域，以防止冤假错案的发生。还有就是吏治领域，防止官吏贪污腐化，影响统治者的统治利益。在传统的监察制度中，有许多值得我们注意的地方。监察系统和监察官员的垂直领导自秦代就开始实现，这种制度可以摆脱地方上的控制，能够更好地行使监察职责。遗憾的是，现社会的监察制度才刚刚规定实行垂直领导，真正实现这种领导体系，还需要一定的时间。其次，我们的监察力度太弱，方式单一。现在的监察制度都是监察机关等有人反映问题后才去查处，而且经常大事化小，小事化了，属于那种“宽典待吏”型，而不是主动去对一些社会反映强烈的部门和岗位实施监察。在处罚力度上，明明已经够上刑事处罚的，却因为当事人“认错态度好”，“积极改正”或者是“积极退还非法所得（注：这里一般不用“退赃”这样的字眼），给一个行政处分或者调离岗位就行了。还有一点就是监察机关的官员往往没有人来监察。希望当权者能够以古为鉴，真正地发展和完善国家的监察制度，尽量少一些成克杰这类让人觉得羞愧的典型。

国家档案局


乡镇档案工作试行办法



（1998年1月3日发布施行）


第一章 总 则



第一条 为健全和加强乡镇档案工作，更好地为乡镇工作和农民服务，根据《中华人民共和国档案法》及国家有关法律规定，结合乡镇实际情况，制定本办法。

第二条 乡镇档案是指乡镇党委、政府、人大主席团、社会团体（以下简称乡镇机关）、企业事业单位在工作、业务活动中直接形成的有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。

第三条 乡镇档案工作即乡镇档案工作行政管理和档案管理，是乡镇党委、政府工作必不可少的环节，是乡镇建设的一项重要基础工作。乡镇党委、人民政府应切实加强领导，把档案工作列入乡镇工作计划和发展规划，纳入分管领导目标管理责任制，切实解决档案库房、设备和工作人员等实际问题。

第四条 乡镇档案工作在上级档案行政管理部门监督、指导下，实行统筹规划、分别管理，维护档案的完整与安全，便于乡镇机关、企业事业单位和农民等方面利用的原则。

第五条 乡镇档案部门所需经费列入乡镇财政预算。


第二章 机构、人员及其职责

第六条 乡镇档案部门是乡镇党委和人民政府的职能部门，主管全乡镇档案工作，对全乡镇档案工作实行规划、协调、监督和指导；管理本乡镇机关的档案。

（一）贯彻上级党委、政府及档案行政管理部门有关档案工作的方针、政策和工作规划、部署；执行档案工作的法律、规章和技术标准；

（二）对乡镇所属企业、事业单位及村民委员会的档案工作进行监督和指导；

（三）掌握所辖范围档案工作情况，向县（市）档案行政管理部门报送档案工作基本情况统计表和案卷目录；

（四）集中管理本乡镇机关档案；

（五）对乡镇机关文件材料的收集、整理、立卷、归档等工作进行指导和监督；

（六）收集与档案有关的资料；

（七）根据自愿和可能代管直属企业、事业单位及村民委员会具有永久、长期保存价值的档案；

（八）开发档案信息资源，提供档案利用。

第七条 加强乡镇机关综合档案室的工作，有条件的乡镇可建立乡镇档案馆，接收、保管乡镇直属机关单位永久、长期档案，按规定逐步开放档案，为社会各方面和农民提供档案资料利用。

乡镇建馆条件由省、自治区、直辖市档案局制定。

第八条 乡镇档案工作人员应具备高中以上文化程度，具有档案专业知识，保持相对稳定；对工作中取得显著成绩的，乡镇党委、人民政府应给予表彰和奖励。

乡镇所属单位、村民委员会应确定人员负责档案工作，确保档案完整、安全和提供档案利用。


第三章 文件材料的立卷及归档

第九条 乡镇机关及其企业、事业单位应建立文件材料的收发登记、承办、运转、借阅及移交等处理制度，并及时办理，安全保管，随时提供借阅。

乡镇机关形成的文件材料由乡镇党委或政府办公室集中处理；直属单位形成的文件材料由各单位分别处理。

第十条 实行平时立卷制度

（一）文件材料处理部门根据往年文件材料的多少，设立当年文件材料类目卷宗；将处理完毕的文件材料及时归入有关类目卷宗。

（二）乡镇机关一般性文件材料类目设置：先分党委、政府、人大主席团、工青妇四大类目，各类目中按上级来文和本级文书分设卷宗；然后按文件材料内容联系和数量多少分设若干卷宗。

专题（业）性活动形成的文件材料、人民来信及案件材料等单独设立类目卷宗。

第十一条 卷内文件调整与组卷

（一）年末或适当的时候，对卷宗内文件材料按其内容联系、数量多少结合其他特征进行调整。

（二）剔除无需保存的；区分上级来文与本级文件材料；适当区分文件价值，分别组成案卷。

（三）卷内文件按内容联系、时间先后、作者次序等排列，编写张号、卷内目录。

（四）按照卷内文件材料的作者、内容以及名称等，编写案卷标题，装订案卷。

（五）按照本级、上级及重要程度等顺序排列案卷，编写案卷顺序号和案卷目录。第十二条 归档

（一）归档文件材料能完整、真实反映机关单位职能活动，整理有序，方便查找利用。

（二）文件材料形成的次年三月前后，将案卷及其目录向乡镇档案部门归档。有关资料及其目录一并归档。

（三）交接双方在案卷、资料目录上签字。


第四章 档案的管理

第十三条 乡镇机关档案由乡镇档案部门集中管理；

乡镇企业档案由企业管理，安全保管条件暂不具备的，可由乡镇档案部门或县（市）档案馆代管；

学校、医院等事业单位及村民委员会的档案原则上各自保管，方便利用；安全保管条件暂不具备的，其不需频繁利用的需永久、长期保存的档案，可由乡镇档案部门代管；

经上级档案行政管理部门鉴定，乡镇安全保管档案的条件暂不具备的，应由县（市）档案馆代管。

乡镇档案无论采取何种方式保管，都应以维护档案的完整与安全和便于乡镇各方面利用为出发点和基本目的。

第十四条 档案分门别类整理。乡镇机关档案原则上按年度——机构职能自然形成分类；跨年度的建设工程、案件调查处理等形成的档案可打破年代，分类整理；专业性强的大型活动形成的档案单独设立门类，分别整理；代管档案按全宗管理。

第十五条 档案库房应符合防盗、防火、防虫、防鼠、防潮、防尘、防光、防高温等要求，便于档案安全保管，逐步实现档案管理现代化。

第十六条 乡镇档案部门人员调动时，应办理交接手续。

第十七条 乡镇档案部门每年对档案的收进、移出、保管、利用等情况进行统计，编制档案工作情况统计年报，及时报告县（市）档案行政管理部门。

第十八条 乡镇档案部门根据国家档案行政管理部门制定的档案保管期限表等有关规定，制订本乡镇机关的档案保管期限表，划分档案保管期限，组织档案鉴定工作。

档案鉴定工作由单位领导人、部门负责人、档案人员组成的鉴定小组负责进行，逐卷逐件地对档案进行直接鉴定。销毁档案按有关规定执行。


第五章 档案的开发利用

第十九条 乡镇档案部门应不断丰富室、馆藏，逐步建成乡镇档案及有关资料、图书、信息中心。

第二十条 制订切实可行的档案借阅制度，根据档案的密级程度等情况确定开放档案和提供利用范围，简化利用手续。

第二十一条 采取多种方式，按照有关规定，揭示、公布馆藏内容；编制多种专题目录等检索工具，便于社会各方面利用。

第二十二条 根据工作需要开展档案史料编研工作。


第六章 附 则

第二十三条 本办法由国家档案局负责解释。

第二十四条 本办法自发布之日起执行。

第二十五条 各省、自治区、直辖市档案局可依据本办法制定实施细则。